Grażyna Spytek - Instytut Polityki Społecznej - Uniwersytet Warszawski
Regionalne aspekty reform społecznych
W dniach 24-25 września 2001r. odbyła się konferencja naukowa Instytutu Polityki Społecznej Uniwersytetu Warszawskiego i Wyższej Szkoły Humanistyczno-Ekonomicznej we Włocławku na temat "Regionalne aspekty reform społecznych". Głównym przesłaniem konferencji było zgłębienie współczesnych problemów polityki społecznej oraz porównanie zasobów wiedzy ekspertów w tej dziedzinie z odczuciami i potrzebami praktyków. Wybór omawianych zagadnień nie był przypadkowy. Wręcz przeciwnie, powodów było wiele. W obliczu kształtowania się nowego rządu i kryzysu społeczno-gospodarczego kraju stoimy jednocześnie wobec ważnych i złożonych spraw, wynikających z niezakończonych procesów transformacji, globalizacji i włączania Polski do Unii Europejskiej. Konfrontacja poglądów i oczekiwań, wymiana doświadczeń i obserwacji stały się przyczynkiem do poszukiwania regionalnych rozwiązań w sferze polityki społecznej, ze szczególnym uwzględnieniem województw kujawsko-pomorskiego i mazowieckiego.
Głównymi tematami konferencji były aktualne problemy rynku pracy, opieki zdrowotnej, pomocy społecznej oraz edukacji. Założenia i sposób wprowadzanych reform społecznych został porównany z danymi empirycznymi i dotychczasowymi doświadczeniami. Dokonana wspólnie ocena wdrażanych zmian pozwoliła podjąć próbę odpowiedzi na pytania dotyczące dalszego ich biegu oraz możliwych obszarów współdziałania celem efektywnego ich zakończenia.
Poruszanych było szereg ciekawych i aktualnych zagadnień ważnych z punktu widzenia regionalizacji. Spośród wielu interesujących tematów chciałabym zwrócić uwagę na niektóre z nich. Za szczególnie interesujące uznałam te, które poświęcone zostały ogólnemu spojrzeniu na problematykę decentralizacji życia społeczno-gospodarczego przy jednoczesnym uwzględnieniu sytuacji na rynku pracy.
W pierwszej kolejności nawiązuję do głównych aspektów reform społecznych, które postrzegane są przez pryzmat pięciu głównych płaszczyzn w perspektywie przestrzennej (prelekcja prof. B. Rysz-Kowalczyk, IPS). Na tej podstawie wyróżnia się:
- dysproporcje w przestrzennym różnicowaniu kosztów i efektów; brak zgodności między tymi elementami powoduje rozbieżności, np. w sferze edukacji (tworzenie dużych gimnazjów w miastach a likwidacja małych szkół wiejskich, dysproporcje między wykształceniem ogólnym a zawodowym), w sferze ubezpieczeń (zróżnicowanie przestrzenne postaw ludzi, którzy utracili poczucie bezpieczeństwa),
- ustrój terytorialny w przestrzeni; przydzielenie zadań poszczególnym szczeblom układu administracyjnego, hierarchiczna zależność między ośrodkami władzy, rola samorządów (np. powiatom przydzielono najwięcej zadań, które budzą mnóstwo wątpliwości przy niedostatecznym zapewnieniu środków finansowych na ich realizację),
- dystrybucja środków i związane z nią przestrzeganie zasady równości i sprawiedliwości społecznej, decentralizacja życia i stosowanie różnych form pomocniczości (np. analiza obecnego budżetu państwa, znaczenie zawetowania przez Prezydenta RP ustawy o finansowaniu gmin),
- skumulowany efekt wszystkich reform w perspektywie ogólnokrajowej; realizacja zobowiązań państwa wobec obywateli, rozwiązywanie wątpliwości: na ile wprowadzane zmiany są wewnętrznie spójne, czy brak koherencji między nimi jest powodem konfliktów w stosunkach społecznych i siłą niszczącą obszary lokalnej solidarności, czy też uznać je należy jako niezamierzony skutek uboczny reform,
- wyzwania lokalnego środowiska; łagodzenie negatywnych skutków zmian przy udziale sprawnych i efektywnych kadr (np. pracowników urzędów pracy, pomocy społecznej) oraz ekspertów.
Wydaje się, że w obliczu niepowodzeń wdrażania reform, ciężar powstawania wielu ryzyk będą musiały ponieść samorządy i społeczność lokalna. Wobec tego rodzi się pytanie, czy mając na względzie niską efektywność i słabą skuteczność działania centrum decyzyjnego, należy ograniczyć się do korygowania zmian w celu ich ulepszania, czy też skłaniać się ku centralizacji?
Rozstrzygnięcie, wskazanego powyżej dylematu, może ułatwić przegląd instytucjonalnych i pozainstytucjonalnych instrumentów lokalnej polityki społecznej (prelekcja prof. K. Piątek, WSHE). Wymaga to zwrócenia uwagi na trzy główne aspekty:
- instrumentarium polityki społecznej; rozbudowane i zróżnicowane w układzie przestrzennym środki działania oddziałujące na zachowania ludzi do których kierowane są programy, jak i tych, którzy są ich wykonawcami lub tworzą środowisko społeczne. Dyferencjacja instrumentarium polityki społecznej na które składają się instrumenty: ekonomiczne (regulowanie dostępu do dóbr wytwarzanych przez gospodarkę), prawne (uprawnienia i zachowania obywateli związane z zaspokajaniem potrzeb), informacyjne (system szkolny, mass media, poradnictwo indywidualne). W układzie przestrzennym wyróżnia się instrumenty ogólnonarodowe, które polegając na centralnym stanowieniu prawa pozostają nieczułe na potrzeby lokalne oraz instrumenty regionalne, które w ramach trójstopniowego podziału realizują zadania wynikające z ustawodawstwa powszechnego. Mimo podziałów, istnieje możliwość wzajemnego przenikania się instrumentów (np. wskaźnik PKB, różnice - nawet pięciokrotne - w rozwoju między województwem mazowieckim (Polska A) a innymi regionami kraju.
- relacje między centrum a władzami lokalnymi, strategia rozwoju województw; dysproporcje między poziomem potencjalnym ustalanym w drodze ustawy, a poziomem realnym związanym z faktyczną aktywnością samorządu (profesjonalne podejście do rozwoju regionu, tworzenie nowego kapitału, budowanie infrastruktury społecznej, skuteczne sposoby rozwiązywania problemów) i wpływem lokalnego układu politycznego. Przykładem istniejącego podporządkowania i hierarchizacji (często nieformalnej) jest sposób finansowania samorządów: uzależnienie od centrum, wzajemna rywalizacja i nierówna pozycja samorządów w ubieganiu się o zasoby pieniężne w obliczu znacznego deficytu budżetowego.
- kadry jako instrument polityki społecznej; funkcja informacyjna i dystrybucyjna kadr, przestrzeganie zasady subsydiarności w sferze socjalnej, zachowywanie postaw roszczeniowych wobec państwa, mimo świadczenia pomocy we własnym zakresie.
Ważną rolę w rozwoju regionalnym pełni kapitał społeczny rozumiany jako umiejętności, zdolności, tradycje oraz zasoby danej społeczności sprzyjające większej elastyczności w działaniach, przez przeniesienie kompetencji na niższe szczeble organizacji i zmniejszenie kosztów związanych z kontrolą i nadzorem. Niski poziom kapitału społecznego oznacza potrzebę odgórnego prowadzenia i regulowania działania poprzez biurokratyczne struktury, a koszty kontroli i nadzoru są wysokie. Stąd rodzi się pytanie, jak rozwijać kapitał, by proces decentralizacji nie uległ ograniczeniu?
Przedstawiona problematyka reform społecznych w ujęciu regionalnym poddana została pod dyskusję, w ramach której próbowano udzielić odpowiedzi na następujące pytania:
1. Po wyborach nowa opcja polityczna przejmując władzę zapowiedziała zasadnicze zmiany w 4 głównych reformach społecznych. W związku z tym, czy weryfikacja dokonanych zmian i ponowne wnoszenie równie "skutecznych" rozwiązań nie pogłębi trudności w wyróżnionych pięciu płaszczyznach perspektywy przestrzennej. Czy postulat centralizacji polityki społecznej w kontekście reform nie jest wynikiem braku zaufania ludzkiego do głoszonych powszechnie założeń przemian społeczno-gospodarczych? Czy tempo zmian i powściągliwość wobec realnych możliwości ich realizacji nie jest źródłem porażki władzy (np. regulowanie płac nauczycieli na szczeblu centralnym wskutek nieufności do funkcjonowania szczebla regionalnego)? Czy wreszcie otwarcie na centralizację nie jest wynikiem dążeń do racjonalizacji przez porównanie zagrożeń i korzyści wynikających z reform? (prof. Wiatrowski)
2. Jaką postawę powinni przyjąć politycy społeczni wobec nowej władzy i w jaki sposób realizować cele w warunkach kryzysu finansów publicznych? Wydaje się, że polityka społeczna będzie borykać się z szeregiem trudności na początku 2 lat. Jeśli w tym okresie nie nastąpi wyraźna poprawa, to następne lata będą katastrofalne dla polityki społecznej. Aby zmniejszyć skalę potencjalnych zagrożeń należy zająć stanowisko opozycyjne, mimo haseł socjaldemokratycznych, ale i towarzyszących im neoliberalnych tendencji. Zadaniem polityki społecznej powinno być obserwowanie zachowań decydentów i budowanie własnej strategii działania w oparciu o wyegzekwowaną od ekipy rządzącej sprawozdawczość z okresowej realizacji swoich programów (prof. W. Nieciuński, IPS).
3. Czy dla osiągnięcia lepszej efektywności wdrażania reform społecznych w regionach nie należałoby zwrócić uwagę na stanowienie prawa, prowadzenie statystyki i szkolenie kadr, które bardziej uwzględniałyby aspekt lokalny? Obecne ustawodawstwo nie precyzuje zakresu kompetencji i zadań między administracją centralną a paracentralną. Nierzetelna i mało sprawna jest statystyka, zwłaszcza wskutek zmniejszenia liczby województw. O ile sprawozdawczość krajowa jest prowadzona właściwie, o tyle statystyka regionalna jest zbyt ogólna, nieukazująca faktycznie występujących dysproporcji między środowiskami lokalnymi. Wiele kwestii oscyluje w ramach województwa, a nie wokół powiatów, gmin czy konkretnych miejscowości - tak jak w krajach Unii Europejskiej - powodując, że ich skala czy dynamika wyrównują się. Kadry są słabo przygotowane do wypełniania swych funkcji socjalnych. Jednocześnie są nisko opłacane, przez co pozbawione motywacji do lepszej pracy i występowania w imieniu swych klientów. Brak odpowiednich zachęt do pozyskiwania wolontariuszy. Wobec powyższego, czy nie można usprawnić działania reform zaczynając od poprawy funkcjonowania wymienionych powyżej czynników? (prof. Frąckiewicz)
W ramach omawiania wybranych obszarów polityki społecznej z perspektywy centralnej i lokalnej, szczególną uwagę chciałabym zwrócić na sytuację rynku pracy u progu nowego wieku, ponieważ bezrobocie z powodu swej rosnącej skali stało się najważniejszą kwestią ekonomiczną i społeczną (prelekcja prof. M. Szylko-Skoczny, IPS).
1. Druga fala bezrobocia. W najbliższych latach sytuacja na rynku pracy pogorszy się i wzrośnie stopa bezrobocia. Rozwiązanie problemu braku pracy pozostanie zatem ogromnym wyzwaniem dla władz rządowych i samorządowych, a także partnerów społecznych. Na zmiany, zachodzące współcześnie na rynku pracy, oddziałują różnorodne czynniki związane z globalizacją, rozwojem nowych technologii informacyjnych oraz procesami demograficznymi. Powodują one, że ubywa pracy w dotychczasowym, tradycyjnym rozumieniu. W ostatnich latach zaobserwowano bezzatrudnieniowy wzrost gospodarczy. Według GUS w latach 1998-2000 PKB zwiększał się średnio o 4-5% rocznie, a zatrudnienie spadało z 16,3 mln w 1998r. na 15,9 mln w 2000r. Jeżeli chodzi o zmiany w nastawieniu do siły roboczej, to relacje międzyludzkie wewnątrz oraz na zewnątrz przedsiębiorstwa stają się mniej zhierarchizowane i bardziej wielostronne. Coraz większego znaczenia nabywa wiedza i kwalifikacje zawodowe, a także dyspozycyjność, inicjatywa, mobilność, gotowość do podejmowania ryzyka, umiejętność dostosowania się do nowych warunków. Pomimo spełniania tych kryteriów trudno jest utrzymać zatrudnienie, nie mówiąc już o jego pozyskaniu. W sytuacji spowolnienia wzrostu gospodarczego, połowa polskich firm wstrzymała obecnie przyjmowanie nowych pracowników, natomiast 40% firm zapowiedziało lub przeprowadziło redukcję zatrudnienia.
2. Reforma administracji pracy. Powstaje pytanie, czy reforma administracji pracy wprowadziła istotną zmianę strategii rozwiązywania problemów w sferze zatrudnienia? Czy w wyniku nowego podziału kompetencyjnego między administracją państwową a samorządową nastąpił wzrost skuteczności walki z bezrobociem? Z analizy przyjętych rozwiązań prawnych i dotychczasowych doświadczeń praktyki należy stwierdzić, że reforma administracji pracy przyczyniła się bardziej do strat, niż korzyści:
- wprowadziła niejasny podział kompetencji, zadań i odpowiedzialności za politykę rynku pracy, zarówno pomiędzy władzą państwową i samorządową, jak też między powiatowymi i wojewódzkimi urzędami pracy a KUP;
- zlikwidowała stworzony od podstaw, hierarchicznie powiązany, sprawnie działający system urzędów pracy zastępując go urzędami pracy, które są luźno powiązane poziomymi związkami;
- pozbawienie szczebla wojewódzkiego wpływu na pracę powiatowych urzędów pracy uniemożliwia prowadzenie regionalnej polityki rynku pracy i powoduje zamykanie się lokalnych rynków pracy. W rezultacie następuje dalsze ograniczenie i tak małej mobilności przestrzennej siły roboczej oraz przypisanie bezrobotnych do powiatu;
- niejasne kompetencje i ograniczony zakres instrumentów oddziaływania KUP. Nowy system dystrybucji środków z Funduszu Pracy na aktywne programy rynku pracy budzi poważne zastrzeżenia przez pracowników urzędów pracy;
- brak doświadczenia władz samorządowych w realizacji nowych obowiązków oraz niedobór środków finansowych kolejnym powodem pogorszenia ochrony bezrobotnych i zmniejszenia ich szans na włączenie w proces aktywności zawodowej.
3. Wpływ polityki rynku pracy na walkę z bezrobociem. Na pytanie, czy polityka rynku pracy może zwalczyć masowe bezrobocie, można odpowiedzieć, że częściowo tak. Walka z bezrobociem prowadzona jest głównie w sferze ekonomicznej. Natomiast działania w sferze społecznej jedynie ją wspierają i uzupełniają. Celem polityki rynku pracy jest zapewnienie bezpieczeństwa socjalnego bezrobotnym oraz przygotowanie ich do ponownego włączenia w proces pracy. Zatem, nie tworzy ona w zasadzie nowych, stałych miejsc pracy, lecz jedynie wspiera zatrudnienie na drugim, dotowanym rynku pracy. Stąd, nie może być postrzegana jako złoty środek pozwalający przezwyciężyć kryzys zatrudnienia. Instrumenty polityki rynku pracy nie są dostosowane do sytuacji masowego, trwałego bezrobocia, a ich rola staje się tym bardziej problematyczna, im większa jest skala przymusowego braku pracy. Nawet daleko idące rozszerzenie zakresu stosowania aktywnej polityki rynku pracy, nie zwalczy masowego bezrobocia. Zdołają to zrobić różnorodne działania w sferze ekonomicznej, nastawione na ochronę już istniejących i tworzenie nowych miejsc pracy. Pomocne w realizacji tego celu może być zwiększenie elastyczności rynku pracy.
4. Elastyczność rynku pracy. Pracodawcy domagają się ograniczenia rozbudowanej ochrony praw pracowniczych, obniżenia wysokich kosztów pracy, zwiększenia swobody stosowania okresowych umów o pracę i wprowadzania nowych, niestandardowych form zatrudniania. Odpowiedzią pracowników na postulat zmniejszenia regulacji rynku pracy jest stanowczy opór, ponieważ obawiają się utraty swego bezpieczeństwa socjalnego. Ze wzrostem elastyczności zatrudnienia wiąże się bowiem, proces przerzucania na pracownika części ryzyka zatrudniającego go pracodawcy, związanego między innymi z niedostępnością pracy w ogóle lub takiej, która odpowiada dotychczasowym przyzwyczajeniom.
5. Przyszłość na rynku pracy. W obliczu powstawania społeczeństwa informatycznego i kurczenia się wolumenu pracy wskutek racjonalizacji, reorganizacji, automatyzacji, postępu technologicznego i komputeryzacji nasuwają się pytania dotyczące: wyglądu pracy w przyszłości; umiejscowienia nowo tworzonych stanowisk pracy; koncepcji i faktycznych możliwości zwiększenia zatrudnienia w przyszłości; szukania, poza zatrudnieniem, dodatkowych źródeł dochodu zapewniających aktywność i sens życia. Zdaniem ekspertów zachodnich, sto lat temu ludzie spędzali 35% swojego życia na pracy, dzisiaj stanowi to ok. 13%, a w przyszłości będzie wynosić 6%. Powodem tego stanu jest zastępowanie pracy ludzkiej przez inteligentne maszyny. Jedynie będzie rósł udział usług w zatrudnieniu, lecz zmieni się ich struktura (popyt na usługi w dziedzinie ochrony zdrowia, opieki nad dziećmi i osobami starymi, prowadzenia domu). Rozszerzy się zakres usług komercyjnych, natomiast usługi publiczne ulegną ograniczeniu wskutek zmniejszania się państwowych środków finansowych. Zanikać będą tradycyjne formy organizacji pracy i klasyczny stosunek pracy, a w zamian postępować procesy uelastyczniania struktur i decentralizacji przedsiębiorstw (outsorcing) oraz oddzielania zatrudnienia od stałego miejsca i czasu pracy (telepraca, praca ponad granicami państw). Jawi się perspektywa podziału społeczeństwa na dwie części, to jest tych, którzy mają zatrudnienie (głównie osoby pracujące twórczo, o wysokich kwalifikacjach) oraz długotrwale bezrobotnych. Wśród koncepcji wzrostu zatrudnienia wyróżnia się idea mówiąca o przejściowych rynkach pracy. Mają one być pomostem między kształceniem, bezrobociem, zatrudnieniem przejściowym a stałym. Chodzi bowiem o stworzenie możliwości poruszania się na rynku pracy w różnych kierunkach, zapewnienie przemienności okresów aktywności i bierności zawodowej oraz niedopuszczenie do długotrwałego bezrobocia. Interesujące są plany rozwoju społeczeństwa obywatelskiego, w którym rezygnuje się z pracy najemnej i akcentuje pracę rozumianą jako: własną, wykonywaną przez obywateli nawzajem dla siebie, dla dobra ogółu oraz kształcenie jako pracę. W ten sposób nastąpiłoby przejęcie od państwa na rzecz obywateli wielu zadań oraz wzmocnienie roli komun i miast, w których powstawałyby nowe, obywatelskie sieci socjalne. Wzrósłby udział i zaangażowanie obywateli w kształtowaniu społeczeństwa. Prognozy, co do dalszego rozwoju w sferze zatrudnienia, zmuszają do modyfikacji aktywności w walce z bezrobociem, przez kumulację różnych działań państwa, samorządów, partnerów społecznych oraz każdego z nas do konkretnego przypadku. Akcentuje się zwiększenie indywidualnych szans na zatrudnienie. Znalezienie i utrzymanie pracy będzie zależeć, nie tylko od wiedzy i kwalifikacji zawodowych, ale również od determinacji jednostki, skłonności do zmiany zawodu, przekwalifikowania, zmiany miejsca zamieszkania, akceptacji nietypowych, elastycznych form zatrudnienia. Należy przystosować się do nowych, trudnych warunków na rynku pracy i nauczyć żyć w sytuacji, coraz bardziej realnego zagrożenia bezrobociem nas wszystkich. Stąd, tak ważne staje się własne, osobiste przeciwdziałanie bezrobociu i zapewnienie bytu bez oglądania się na pomoc z zewnątrz.
Mając na uwadze niekorzystną sytuację na krajowym rynku pracy oraz przyjęte centralnie sposoby walki z kryzysem społeczno-gospodarczym państwa, przedstawione zostały regionalne metody walki z bezrobociem i poprawy koniunktury ekonomicznej na przykładzie województwa kujawsko-pomorskiego (prelekcja J. Meller, WNEiZ UMK).
Podkreślić należy, że w układzie przestrzennym omawiany region charakteryzuje się względną stabilizacją, spójnością, jednolitym krajobrazem oraz średnim udziałem w życiu społeczno-gospodarczym kraju. Jedynym elementem zdecydowanie wyróżniającym go spośród innych regionów jest wysokie bezrobocie i towarzyszące w tym zakresie duże zróżnicowanie wewnętrzne. Lokalne rynki pracy różnią się między sobą stopą bezrobocia oraz stanem i strukturą bezrobotnych. Wymagają odmiennych systemów poprawy sytuacji na danym obszarze. Stąd celowe jest przyjęcie ogólnej strategii rozwoju województwa z jednoczesnym podziałem jej zadań na poszczególne mikroregiony. Założeniem głównym jest poprawa konkurencyjności regionu i podniesienie poziomu życia mieszkańców przy respektowaniu zasad zrównoważonego rozwoju. Składają się na niego cele cząstkowe uwzględniające między innymi podniesienie poziomu wykształcenia i rozwój zasobów ludzkich, wielostronne rozwijanie infrastruktury ekonomicznej i otoczenia biznesu, zagospodarowanie przestrzenne terenu, rozwój funkcji metropolitarnych miast, zapewnienie bezpieczeństwa publicznego i zmodyfikowanie form pomocy socjalnej.
Wypowiedzi prelegentów na temat rynku pracy w wymiarze centralnym i regionalnym zakończyła ożywiona dyskusja, nawiązująca do światowych problemów w sferze zatrudnienia, wizji końca pracy i skutków globalizacji. W części dotyczącej sytuacji w Polsce poruszane były zagadnienia:
1. Elastycznego zatrudnienia jako koncepcji sceptycznie przyjmowanej przez społeczeństwo, obawiające się ułomnego prawa socjalnego wobec nieuchwytności pracy, której nie będzie można postrzegać w ustalonych dotąd kategoriach, pozwalających sprawdzać sposób jej świadczenia. (prof. Muszalski).
2. Pogorszenia sytuacji zatrudnionych wobec rezygnacji z uznawania okresów składkowych przy ubezpieczeniach społecznych. Narastania kwestii mieszkalnictwa uniemożliwiającej migracje w poszukiwaniu zatrudnienia. Rozwój budownictwa komunalnego jest czynnikiem warunkującym powstawanie przemysłu i sfery usług, a w konsekwencji tworzenie nowych miejsc pracy. Stanowi zatem źródło kształtowania zrównoważonej sytuacji na lokalnym rynku pracy, czego potwierdzeniem są doświadczenia Francji (prof. Frąckiewicz).
3. Faktycznego znaczenia migracji jako metody nie przeciwdziałającej bezrobociu, lecz powodującej przemieszczanie zjawiska w przestrzeni. Zmniejsza się wielkość bezrobocia na obszarze opuszczanym przez poszukujących zatrudnienia, lecz odbiera miejsca pracy tym, którzy zamieszkują teren docelowy (prof. M. Księżopolski, IPS).
4. Trafności wyboru między podejmowaną na szczeblu centralnym gwarancją państwa, ograniczenia bądź przynajmniej zahamowania bezrobocia, a niezależnymi działaniami właściwych podmiotów na poziomie regionalnym. Polegałyby one na zawieraniu trójstronnych porozumień zbiorowych i prowadzeniu intensywnego dialogu społecznego na rzecz rozwoju lokalnego i poprawy sytuacji na rynku pracy. Podstawy prawne daje niedawno uchwalona ustawa o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych, przewidująca funkcjonowanie wojewódzkich komisji dialogu społecznego (mgr G. Spytek, IPS).