Prof. Zenon Wiśniewski
Uniwersytet Mikołaja Kopernika w Toruniu
Możliwości i finansowanie polityki rynku pracy
1. Wstęp
Rynek pracy ma swoją strukturę podmiotową, reprezentowaną przez odpowiednie instytucje i traktowany jest jako system specjalnej regulacji. Trudno jest w sposób jednoznaczny określić zestaw podmiotów rynku pracy. Można jednak wskazać na następujące podstawowe instytucje rynku pracy:
- pracujących oraz reprezentujące ich związki zawodowe,
- pracodawców (firmy) i ich konfederacje,
- bezrobotnych i ich reprezentacje,
- publiczne służby zatrudnieniowe, włącznie z systemem ubezpieczeń od bezrobocia i
- inne podmioty wspierające równoważenie rynku pracy.
Osobliwości strukturalne rynku pracy każą szczególnie szukać odpowiedzi na pytania:
- W jaki sposób powinien być on regulowany?
- Jakie kwestie powinny stać się przedmiotem deregulacji?
- W jaki sposób instytucje rynku pracy powinny uwzględniać zmieniające się podstawowe interesy i strategiczne pozycje partnerów w ramach systemu kooperacji rynkowej?
- Które niedostatki koordynacji na rynku pracy powinny być rozwiązywane przez politykę rynku pracy?
Rozpatrując politykę rynku pracy jako interwencję państwa w procesy rynkowe, trzeba postawić najpierw pytanie, czy interwencja ta jest rzeczywi ście potrzebna. Jeżeli tak, to w jakim zakresie i za pomocą jakich instrumentów należy oddziaływać skutecznie na ten rynek. W gruncie rzeczy nie ma tu jednej ogólnej i wiążącej odpowiedzi, gdyż trzeba najpierw zdefiniować problemy, które na rynku pracy powinny być rozwiązane przez interwencję państwa. Określić należy przyczyny negatywnych zjawisk i zapytać, dlaczego rynek nie może uporać się z nimi samodzielnie. Środki polityki rynku pracy powinny być stosowane, jeśli przeciwdziałają tym przyczynom lub częściowo korygują zawodność rynku pracy. Warunkiem efektywnego użycia tych instrumentów jest zatem rzetelna analiza sytuacji na rynku pracy.
Teorie rynku pracy dostarczają co najmniej pięć podstawowych argumentów na rzecz stosowania interwencji państwa na rynku pracy, a mianowicie: niedostateczną przejrzystość na rynku pracy, mismatch, niedostateczna skłonność do ryzyka, dyskryminację grup problemowych i histerezę1 .
Przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej towarzyszyć będą pewne zagrożenia dla rynku pracy i nowe wyzwania wobec polityki rynku pracy. Chcąc skutecznie przeciwdziałać wzrostowi bezrobocia należy najpierw rozpoznać strategie krajów członkowskich. Dotychczasowe doświadczenia tych krajów pokazują, że jest wiele dróg prowadzących do sukcesu zatrudnieniowego i nowych miejsc pracy. Dlatego nie ma jednego kraju modelowego, którego rozwiązania można by zalecać jako receptę na sukces. Działania podejmowane w celu zwiększenia zatrudnienia związane są z tradycją i historią stosunków przemysłowych, określających systemowy charakter danego modelu gospodarczego.
Polski rynek pracy - poddany procesom transformacyjnym - nie jest jeszcze w pełni ukształtowany od strony instytucjonalnej. Stopień jego regulacji można jednak uznać za wysoki, co nie sprzyja procesom restrukturyzacji gospodarki i utrudnia procesy dostosowawcze naszej gospodarki do wymogów Unii Europejskiej. Można przypuszczać, że w przyszłości różnice między polskim rynkiem pracy a rynkami krajów Unii Europejskiej będą się stopniowo zmniejszać. Jest to z jednej strony wymogiem naszego przyszłego członkostwa w Unii, a z drugiej - potrzebą dochodzenia do rozwiązań zwiększających konkurencyjność polskiej gospodarki.
Jeśli spojrzy się na wyzwania, przed jakimi stoi rynek pracy w Polsce wobec integracji z Unią Europejską, to nie ulega wątpliwości, że ze względu na przewidywany wzrost bezrobocia konieczne stanie się rozszerzenie na nim interwencji państwa. Z drugiej jednak strony musimy pamiętać, że niektórzy ekonomiści o orientacji liberalnej kwestionują celowość stosowania instrumentów polityki rynku pracy. Ponadto rola polityki rynku pracy staje się tym bardziej problematyczna, im dłużej trwa trudna sytuacja na rynku pracy.
2. Zadania polityki rynku pracy
Zdecydowana większość ekonomistów podkreśla, że tworzenie nowych miejsc pracy i utrzymanie istniejących stanowisk powinno być najważniejszym kryterium oceny społecznej polityki gospodarczej. Kluczem do rozwiązania problemu bezrobocia jest promocja inwestycji, gdyż tylko one zapewniają miejsca pracy o długotrwałym charakterze. Dlatego też makroekonomiczna polityka zatrudnienia wraz z instrumentami polityki pieniężnej, finansowej, inwestycyjnej i handlu zagranicznego oraz płac nie może być zwolniona od odpowiedzialności za realizację celu pełnego zatrudnienia. Polityka pieniężna, stopa procentowa i polityka podatkowa powinny być tak ukierunkowane, aby pobudzały inwestycje i wzrost popytu na pracę. Doświadczenie pokazuje, że reformy muszą być koordynowane i spójne z polityką fiskalną i społeczną. Pewne znaczenie ma też deregulacja rynku pracy, która może sprzyjać powstawaniu nowych miejsc pracy.
Polityka rynku pracy jest natomiast terapią stosowaną w wypadku wystąpienia nierównowagi na rynku pracy i z natury rzeczy nie tworzy nowych miejsc pracy o długotrwałym i kapitałointensywnym charakterze. W procesie transformacji ustroju i systemu gospodarczego jest ona integralną częścią budowanego systemu zabezpieczenia społecznego. W swej funkcji pasywnej pełni ona rolę osłonową i zapewnia świadczenia kompensacyjne dla osób tracących pracę. Aktywne programy zatrudnieniowe, z kolei, próbują przygotować bezrobotnych do podjęcia pracy w przyszłości i pełnią rolę "mostu" prowadzącego do przyszłego zatrudnienia. Mogą one również przez zatrudnienie sybwencjonowane na drugim rynku pracy "przesunąć" bezrobotnych do działalności społecznie użytecznej i w ten sposób wpływać na redukcję bezrobocia. To działanie, oprócz aspektu ilościowego, ma także kontekst jakościowy, który sprowadza się do wspomagającej roli aktywnej polityki rynku pracy w procesie tworzenia nowych miejsc pracy. W ramach teorii transformacji aspekt jakościowy polityki rynku pracy należy widzieć nie tylko w powiązaniu z systemem zabezpieczenia społecznego, ale również jako wkład w proces restrukturyzacji gospodarki narodowej. Programy zatrudnieniowe powinny być tak profilowane, aby tworzyły coraz lepsze warunki do inwestowania. Najważniejsze zalecenia dla aktywnych programów zatrudnieniowych można scharakteryzować następująco:
- promować pracę i szkolenia zawodowe zamiast finansować bezrobocie (zasada prymatu pracy i szkolenia nad świadczeniami kompensacyjnymi);
- akcentować komponenty inwestycyjne, tak dalece jak to możliwe, w celu rozbudowy infrastruktury, poprawy ochrony środowiska naturalnego i tym samym polepszenia warunków dla prywatnych inwestycji;
- zwiększać rolę inicjatyw na szczeblu lokalnym;
- podejmować kroki zmierzające do stworzenia drugiego rynku pracy, przy czym powinien on mieć znaczenie uzupełniające i być zorientowany na integrację zawodową bezrobotnych z pierwszym rynkiem pracy.
W warunkach wysokiego i uporczywego bezrobocia określenie roli aktywnej polityki rynku pracy staje się jeszcze bardziej istotne, gdyż w toczonej dyskusji, polityce rynku pracy często przypisuje się zadania znacznie przekraczające jej możliwości. Wykorzystują to później oponenci, którzy podważają efektywność polityki rynku pracy i celowość jej finansowania. Próbują oni w politycznej grze wywołać wrażenie, że przez ograniczanie wydatków na politykę rynku pracy można by stworzyć więcej miejsc pracy. Podstawowe zależności ekonomiczne zostają zatem "postawione na głowie", ale manewr ten umożliwia wskazanie pozornego "winowajcy". Z drugiej strony podkreślić należy, że polityka rynku pracy nie jest żadnym "złotym środkiem" umożliwiającym przezwyciężenie problemów zatrudnieniowych, gdyż nie jest ona ukierunkowana na tworzenie nowych miejsc pracy. Jej rola staje się tym bardziej problematyczna, im dłużej trwa sytuacja kryzysowa, a wysokie koszty polityki rynku pracy powodują, że staje się ona przedmiotem publicznej krytyki.
W krajach Unii Europejskiej wydaje się średnio na pasywne i aktywne programy zatrudnieniowe około 2,5% PKB. Chociaż rośnie innowacyjność aktywnej polityki rynku pracy, to jednak generalnie dominuje tradycyjne podejście do rozwiązywania problemów bezrobocia poprzez świadczenia kompensacyjne. W 1997 roku aż 64% ogółu wydatków przeznaczonych było na zasiłki dla bezrobotnych. W wielu krajach modyfikacje sprowadzają się do obniżenia poziomu i ograniczenia okresu pobierania zasiłku. Na aktywne programy przeznacza się tylko 36% środków, przy czym priorytet mają instrumenty oddziałujące na podaż pracy. Daje się zauważyć tendencję do zwiększenia wysiłków w celu uaktywnienia wydatków i rozszerzenia gamy stosowanych instrumentów.
Ogólnie rzecz biorąc, w większości krajów Unii Europejskiej priorytet mają instrumenty oddziałujące na podaż pracy. Daje się zauważyć tendencję do zwiększenia wysiłków w celu uaktywnienia wydatków i rozszerzenia gamy stosowanych instrumentów. Chociaż rośnie innowacyjność aktywnej polityki rynku pracy, to jednak generalnie dominuje tradycyjne podejście do rozwiązywania problemów bezrobocia przez świadczenia kompensacyjne. W wielu krajach modyfikacje sprowadzają się do obniżenia poziomu i ograniczenia okresu pobierania zasiłku.
Aby uzyskać pełen obraz trzeba jeszcze udzielić odpowiedzi na pytanie, jak daleko polityka rynku pracy wykorzystywała istniejące możliwości. Należałoby zapytać, jakie było realne pole jej oddziaływania, przy założeniu występowania politycznej woli rozwiązywania problemów zatrudnieniowych. Brak kryteriów porównawczych nie pozwala na przeprowadzenie kwantytatywnej analizy. Istnieją jednak ewidentne dowody na to, że potencjał polityki rynku pracy w wielu krajach Unii Europejskiej nie był konsekwentnie wykorzystywany. Wysokie bezrobocie świadczyć może o braku "politycznej woli" rozwiązania tego palącego problemu.
Tablica 1. Wydatki na aktywną politykę rynku pracy w krajach Unii Europejskiej w latach 1985 – 1997 (w %)
Źródło: J.M. Martin, What works among active labour market policies: Evidence from OECD countries experiences, “OECD Economic Studies” 2000, nr 1, s. 83-85.
W ostatnim okresie w krajach Unii Europejskiej kwestionowana była jednak często celowość wzrostu wydatków na aktywne programy zatrudnieniowe. Regulacje traktatowe z Maastricht, dotyczące kryteriów konwergencji, ograniczyły wydatki budżetowe i nie pozwalały rządom na szersze finansowanie aktywnej polityki rynku pracy. Biorąc pod uwagę głosy krytyczne i częściowo wątpliwe efekty aktywnych programów zatrudnieniowych, wysuwanie postulatów na rzecz zwiększenia wydatków wydaje się nierealistyczne. W tej sytuacji powstaje jednak pytanie, w jaki sposób zmniejszyć rozmiary bezrobocia i jego złą strukturę. Pewnym rozwiązaniem są zmiany w kierunkach polityki rynku pracy i polepszenie procesu jej implementacji, zmierzające do bardziej efektywnego wspierania ruchliwości pracowniczej i elastyczności rynku pracy.
Tablica 2. Struktura wydatków na aktywne programy zatrudnieniowe
w Unii Europejskiej i Polsce w 1997 roku (w%)
Źródło: J.M. Martin, What works among active labour market policies: Evidence from OECD countries experiences, „OECD Economic Studies” 2000, nr 1, s. 83-85 i obliczenia własne.
Na koniec dokonamy porównania wydatków na aktywne programy zatrudnieniowe w Polsce i Unii Europejskiej. O ile średni udział wydatków w PKB na aktywne programy w krajach Unii jest stabilny, to ostatnio w Polsce wydatki te obniżyły się drastycznie. W 2000 roku na świadczenia kompensa
Na koniec dokonamy porównania wydatków na aktywne programy zatrudnieniowe w Polsce i Unii Europejskiej. O ile średni udział wydatków w PKB na aktywne programy w krajach Unii jest stabilny, to ostatnio w Polsce wydatki te obniżyły się drastycznie. W 2000 roku na świadczenia kompensacyjne i aktywne instrumenty polityki rynku pracy przeznaczono 0,9% PKB. Przy tak niskim odsetku PKB przeznaczonego na politykę rynku pracy udział wydatków na aktywne instrumenty zmniejszył się do 11% ogółu wydatków.
Dotychczas w Polsce ponad połowa wydatków na aktywne programy zatrudnieniowe skoncentrowana była na popytową stronę rynku pracy. Zatrudnienie subwencjonowane charakteryzuje się wysokimi kosztami i niską efektywnością. Ponadto oferowanie pracodawcom korzystnych subwencji zmniejsza ich aktywność w tworzeniu nowych, konkurencyjnych miejsc pracy. Aby dostosować się do standardów krajów Unii Europejskiej należy zwiększyć udział wydatków na podażowo zorientowane instrumenty do poziomu 60 - 70% ogółu wydatków na aktywne programy zatrudnieniowe. Instrumenty te powinny być adresowane do grup problemowych rynku pracy, tj. długookresowo bezrobotnych, osób o najniższych kwalifikacjach, młodzieży i kobiet. Argumentem na rzecz reorientacji polityki rynku pracy na stronę podażową są też ciągle potwierdzane informacje, że pomimo dużego bezrobocia, pracodawcy dysponują wolnymi miejscami pracy przy jednoczesnym braku właściwie przygotowanych kandydatów.
3. Finansowanie aktywnych programów zatrudnieniowych
Polityka rynku pracy może być finansowana z dochodów podatkowych bądź poprzez system składkowy. Wybór określonego sposobu finansowania polityki rynku pracy nakazuje rozpoznać ekonomiczne uwarunkowania jego stosowania, zalety i wady.
Finansowanie oparte na podatkach prowadzi do większego efektu redystrybucyjnego w zakresie świadczeń niż system składkowy. Redystrybucja ma jednak wiele aspektów i z powodu istnienia możliwości przerzucania kosztów ponoszonych przez pracodawców trudno jest skwantyfikować jej efekty. Systemy składkowe ze stałym odpisem oddziałują regresywnie, to znaczy przyczyniają się do wzrostu dysproporcji dochodowych, i to tym silniej, im niżej ustalona jest górna granica podstawy wymiaru składki. Systemy finansowania polityki rynku pracy z dochodów podatkowych mają progresywny efekt i niwelują różnice w dochodach osobistych, gdy występuje progresywna skala opodatkowania.
Systemy finansowania ubezpieczeń społecznych przez składki związane są z celowym rozłożeniem kosztów i zasadą ekwiwalentności, sprowadzającą się do sprzężenia wysokości świadczeń z opłatami. Ryzyko związane z bezpieczeństwem socjalnym przy finansowaniu polityki rynku pracy ze składek jest mniejsze niż w przypadku systemu opartego na dochodach podatkowych. W systemach składkowych w celu utrzymania składek na niskim poziomie lub przezwyciężenia deficytu zmierza się zazwyczaj do wyłączenia grup zwiększonego ryzyka, ponieważ solidarność opłacających składki ma określone granice. Finansowanie z dochodów podatkowych przy braku środków cechuje natomiast tendencja do ograniczania zakresu świadczeń, gdyż wyłączenie grup o wysokim ryzyku nie jest możliwe ze względów politycznych. Innymi słowy, w czasach kryzysowych systemy składkowe zmierzają do segmentacji i wyłączenia grup wysokiego ryzyka, podczas gdy systemy podatkowe reagują niwelująco i ograniczają zakres świadczeń. A zatem im więcej grup podwyższonego ryzyka obejmuje system składkowy, tym bardziej musi być on sprzężony z elementami finansowania z dochodów podatkowych. Alternatywą byłoby zróżnicowanie składki w zależności od istniejącego ryzyka utraty pracy, co jednak postawiłoby pod znakiem zapytania funkcje zabezpieczenia społecznego dla słabszych grup.
Generalnie przez system ubezpieczeń od bezrobocia dokonuje się niewielka redystrybucja dochodów osobistych, a istotne znaczenie ma redystrybucja między populacją osób zagrożonych i niezagrożonych bezrobociem. Wiadomo bowiem, że ryzyko bezrobocia jest wyższe w niższych grupach płacowych, co z pewnością znajduje odzwierciedlenie w wydatkach na pasywną część polityki rynku pracy i powoduje redystrybucję dochodów osobistych na korzyść osób o niższych wynagrodzeniach. Nie można natomiast tego stwierdzić przy wydatkach na aktywną część polityki rynku pracy, gdzie zaobserwować można przeciwstawne tendencje. Z jednej strony mamy tutaj koncentrację środków na grupach problemowych rynku pracy, a z drugiej strony wyłączanie osób nie uprawnionych do świadczeń. Systemy finansowania z dochodów podatkowych optują natomiast w momentach wzrostu bezrobocia w kierunku ograniczania świadczeń kompensacyjnych lub - gdy to jest politycznie nieakceptowalne - bezrobotni otrzymują w wyniku nacisku transferowe świadczenia w ramach systemu opieki społecznej. W obydwu przypadkach występuje efekt redystrybucyjny na korzyść osób o niższych dochodach.
System finansowania polityki rynku pracy jest jednym z czynników przesądzających o nie najwyższym stopniu wykorzystania jej możliwości. W wielu krajach aktywna polityka rynku pracy finansowana jest głównie przez uiszczających składki na rzecz ubezpieczenia od bezrobocia. Systemy składkowe reagują procyklicznie i nie spełniają swoich funkcji w okresie długotrwałych wstrząsów. Wpływy ze składek w czasie dobrej koniunktury, to znaczy wtedy, gdy wydatki na politykę rynku pracy maleją, są wysokie, a w czasie kryzysu spadają. Wymusza to cykliczne oddziaływanie na rynek pracy typu stop and go. Procyklicznymi wahaniami najbardziej dotknięte są dziedziny stanowiące rdzeń aktywnej polityki rynku pracy. Poza tym istnieje sprzeczność polegająca na tym, że kosztami polityki rynku pracy obciążone są budżety instytucji, które nie korzystają z jej efektów, a korzyści przechwytują budżety innych instytucji. Wydatki ponoszone są przede wszystkim przez urzędy pracy, a oszczędności z tytułu likwidacji bezrobocia (zasiłki dla bezrobotnych, pomoc socjalna) lub dodatkowe dochody (podatki, składki z tytułu ubezpieczenia społecznego) rozkładają się na wiele instytucji. Stąd też podmioty polityki rynku pracy nie zawsze posiadają odpowiednie bodźce do lansowania ofensywy zatrudnieniowej, gdyż tylko częściowo partycypują w korzyściach.
W Polsce na tle doświadczeń lat 1997-2000 uznać należy za sprawę kluczową kwestię finansowania polityki rynku pracy. Problem ten jest stosunkowo rzadko podnoszony. Obecny model oparty na Funduszu Pracy, dotowanym częściowo z budżetu państwa, narażony jest ciągle na sytuację, w której im gorsza koniunktura i większe bezrobocie tym mniej środków na jego ograniczanie i łagodzenie skutków. System finansowania polityki rynku pracy w Polsce powinien być zreformowany. W długim okresie obowiązywać musi ubezpieczeniowe podejście do finansowania zasiłków dla bezrobotnych, a koszty aktywnej polityki rynku pracy powinny być przejmowane w większej części przez budżet państwa. Zapobiegałoby to cyklicznemu oddziaływaniu na rynek pracy. Należy rozważyć podjęcie decyzji o obciążeniu składką na ubezpieczenie od bezrobocia również pracobiorców, co ma miejsce w wielu krajach Unii Europejskiej. To przedsięwzięcie wymaga jednak restrukturyzacji naszego quasi ubezpieczenia od bezrobocia w kierunku zwiększenia roli partnerów społecznych.
4. Rekomendacje
1) Szansę na sukces zatrudnieniowy stwarzają działania kompleksowe, a kluczem do rozwiązania problemu bezrobocia jest promocja inwestycji, gdyż tylko one zapewniają miejsca pracy o długotrwałym charakterze. Dlatego decydujące dla rynku pracy są kierunki i efekty polityki makroekonomicznej w zakresie wzrostu gospodarczego, restrukturyzacji, stosunków gospodarczych z zagranicą, wspierania małych i średnich przedsiębiorstw oraz na innych płaszczyznach. Przekracza to jednak zakres naszych dociekań. Dlatego ogra niczymy się jedynie do sformułowania rekomendacji w odniesieniu do polityki rynku pracy.
2) Przygotowana przez zespół pracowników Katedry Gospodarowania Zasobami Pracy Uniwersytetu Mikołaja Kopernika w Toruniu prognoza sytuacji na rynku pracy pokazuje, że przy tempie wzrostu gospodarczego w wysokości 5% i bezzatrudnieniowym wzroście w 2002 roku będzie w Polsce 3,46 mln osób bezrobotnych, co oznacza stopę bezrobocia 18,1%2 . Tej skali bezrobocia nie można skutecznie zmniejszać wyłącznie za pomocą instrumentów polityki rynku pracy. Koszty polityki rynku pracy są bardzo wysokie, a jej instrumentarium nie jest dostosowane do skutecznego oddziaływania na rynek pracy w warunkach permanentnego niedoboru miejsc pracy. Polityka rynku pracy ma ograniczone możliwości, ale w Polsce nie zostały one jeszcze w pełni wyczerpane i dlatego konieczny staje się wzrost wydatków na aktywne programy zatrudnieniowe. Świadczyć o tym może między innymi fakt, że na aktywne programy na 1 bezrobotnego w Polsce w 1997 roku wydawano 5,1% średniego wynagrodzenia, podczas gdy w krajach Unii Europejskiej 25,5%. Bezrobotni uczestniczący w aktywnych programach zatrudnieniowych w krajach Unii Europejskiej w 1997 roku stanowili 10,3% zasobów pracy, a w Polsce tylko 3,9%. Przewidywany wzrost bezrobocia strukturalnego upoważnia do wyrażenia poglądu o potrzebie ekspansji aktywnych instrumentów polityki rynku pracy i wzrostu ich udziału w ogóle wydatków na politykę rynku pracy. Do tego potrzebna jest wola polityczna i nowe rozwiązania w dziedzinie finansowania.
3) Programy na rzecz pracowników, którzy muszą odejść z restrukturyzowanych dziedzin i zakładów (dotyczy to zarówno outplacementu poszczególnych firm jak i działań podejmowanych przez organa publiczne w ramach inicjatyw rządowych) muszą stanowczo być konstruowane i realizowane z priorytetem na rzecz dalszej aktywności zawodowej. Jest to trudne. Osłony socjalne (zwłaszcza wysokie jednorazowe odprawy) przyjmowane są z zadowoleniem przez samych zainteresowanych oraz chętnie akceptowane przez związki zawodowe. Jednak w dłuższym okresie, z punktu widzenia całej gospodarki, a nawet "obdarowanych" odprawami ludzi, jest to nieopłacalne ekonomicznie i społecznie. Dominować powinien kierunek: od bierności (zwolnienia) do aktywności, a nie do innej formy pozostawania bez pracy. Konieczny jest dobry system zachęt, który czyniłby opłacalnym podjęcie zajęć zawodowych.
4) Szczególny priorytet powinny otrzymać szkolenia i przekwalifikowania zawodowe dla bezrobotnych, które stanowią rdzeń polityki rynku pracy i zwiększają szanse zatrudnieniowe bezrobotnych. Udział wydatków na ten cel w ogóle wydatków na aktywne programy wynosił w 1997 roku w Polsce tylko 7%, podczas gdy w krajach Unii Europejskiej 25%. Programy szkoleniowe publicznych służb zatrudnieniowych muszą być organizowane w małej skali i zorientowane na specyficzne potrzeby bezrobotnych i pracodawców.
5) Zadaniem, które można wykonać wyłącznie metodami polityki rynku pracy jest aktywizacja grup problemowych. Są to działania drogie, ale konieczne. Należy wykorzystać dobre doświadczenia programów z cyklu "Absolwent". Naszym zdaniem najbardziej obiecującą formą są w tym przypadku programy specjalne skojarzone z indywidualną pracą z osobami, które chcą się wydostać ze stanu bezczynności i marazmu.
6) Wysoki udział bezrobocia długookresowego w Polsce nasuwa pilną konieczność zwrócenia uwagi na tę grupę ryzyka i "finansowanie pracy zamiast bezrobocia". Temu bezrobociu nie można zapobiegać tylko środkami polityki makroekonomicznej, gdyż występuje tendencja do jego umacniania się (histereza). Tradycyjna polityka rynku pracy, ze swoim instrumentarium szkolenia zawodowego i subwencjonowaniem miejsc pracy dla bezrobotnych, nie jest też w stanie rozwiązać tego problemu. Okazuje się, że szkolenie zawodowe ma marginesowe znaczenie dla tej grupy bezrobotnych. Dotacjami płacowymi są obejmowane osoby pozostające bez pracy krótki okres. Doświadczenie z miejscami pracy tworzonymi dla bezrobotnych pokazuje, że zatrudnienie na tym stanowisku jest tylko czasowym przerwaniem bezrobocia. Pewne pozytywne rezultaty dają natomiast specjalne programy powiązane z programami pomocy społecznej.
7) Niezbędne jest zwiększenie skuteczności w postępowaniu na rzecz łagodzenia różnic w nasileniu bezrobocia w przekroju regionalnym i lokalnym. Wymaga to skojarzonego uruchomienia metod i środków: polityki regionalnej, która poprzez aktywizację gospodarczą będzie zwiększała szanse zatrudnienia w ośrodkach koncentracji bezrobocia oraz polityki rynku pracy. W ramach polityki regionalnej - zgodnie z ustawą z dnia 12 maja 2000 roku o zasadach wspierania rozwoju regionalnego (Dz. U. 2000, nr 48, poz. 550) opracowywany jest obecnie projekt długofalowej strategii rozwoju regionalnego kraju oraz będą zawierane przez rząd kontrakty wojewódzkie określają ce formy i rozmiary wspierania rozwoju poszczególnych regionów. Jest konieczne, aby w tych pracach sprawy regionalnych rynków pracy potraktowane były priorytetowo. Polityka rynku pracy zobowiązana jest wspierać migracje wewnętrzne w kierunku aglomeracji i rejonów chłonnych na potencjał pracy. Pobudzanie ruchów migracyjnych musi polegać na ograniczaniu kosztów przemieszczeń oraz podnoszeniu korzyści z tego tytułu.
8) W sposób rozważny należy przeanalizować funkcjonowanie podstawowych podmiotów polityki rynku pracy i przesądzić o trwałym ich systemie. Dotychczasowe doświadczenia z samorządową podległością służb zatrudnieniowych powinny skłonić decydentów do rozważenia możliwości wykorzystania innych wariantów organizacyjnych. Jedną z takich możliwości jest nadanie publicznym służbom zatrudnieniowym charakteru instytucji prawa publicznego. Instytucje prawa publicznego z samorządem rozwiązują lepiej niż administracja państwowa czy samorządowa skomplikowane problemy rynku pracy.
9) Na poprawę sytuacji na rynku pracy może wpłynąć pomoc zewnętrzna przyznana Polsce w ramach pomocy przedakcesyjnej, a następnie po wejściu do Unii Europejskiej z funduszów na rozwój rolnictwa i rozwój regionalny. W okresie przedakcesyjnym pomoc w ramach programów PHARE, SAPARD, ISPA, EFS będzie stosunkowo niewielka. Może jednak przyczynić się do utworzenia kilkudziesięciu tysięcy nowych miejsc pracy w skali roku. Nie wydaje się, aby pomoc ta w sposób istotny wpłynęła na rynek pracy, tym bardziej, że fundusze skierowane na rozwój i restrukturyzację rolnictwa zakładają tworzenie miejsc pracy dla odchodzących z tej dziedziny działalności gospodarczej.