Andrzej Martynuska

Kuszenie?

W lutym bieżącego roku Ministerstwo i Polityki Społecznej przedłożyło do dyskusji nową koncepcję modelu instytucjonalnej obsługi rynku pracy. Czas był najwyższy, bo utrzymywanie dotychczasowej sytuacji oznacza dalsze brnięcie drogą donikąd. Koncepcja ta nie zawiera jednak choćby kierunkowych propozycji uregulowania szeregu istotnych kwestii szczegółowych, co w zasadzie uniemożliwia jednoznaczną ocenę tego pomysłu. Diabeł, jak bowiem wszystkim wiadomo, tkwi w szczegółach, a sposób rozwiązania tychże może całkowicie zmienić znaczenie wzmiankowanej koncepcji. Jeżeli więc dostarczone informacje nie pozwalaj ą na rzetelną, odpowiedzialną! jednoznaczną ocenę to może przedstawiane koncepcje warto przynajmniej skomentować, wskazując ewentualne zagrożenia. By uniknąć pułapek i tworzenia kolejnych niby-rozwiązań.
Na pierwszy rzut oka propozycje te wydają się bardzo interesujące, a nawet momentami kuszące, szczególnie dla samorządów województw. Eliminuj ą bowiem jedną z ważniejszych systemowych dysfunkcji obecnych rozwiązań, faktyczne pozbawienie województwa instrumentów bezpośredniego oddziaływania na regionalny rynek pracy. Proponowane rozwiązanie zapowiada spełnienie, praktycznie w całości, żądań zgłaszanych dotychczas przez Konwent Marszałków w zakresie dostępu - województwa do Funduszu Pracy. Idą nawet dalej bo zakłada się alokację całości Funduszu za pośrednictwem samorządu województwa. Kokietują przy tym możliwością rozszerzenia władztwa organizacyjnego, a więc włączeniem w struktury województwa powiatowych urzędów pracy przekształconych w Agencje Pracy (przy czym trzeba dla rzetelności zauważyć, że jednych kuszą taką propozycją, innych niekoniecznie), możliwością przekształcania i dostosowywania działalności tych Agencji do warunków lokalnych rynków pracy, o co Województwa dotychczas nie zabiegały. Kuszą też sporą "kasą" obiecując, że cały Fundusz Pracy będzie poddany władztwu Województwa, które będzie w pełni decydowało jakie środki, i na jakich warunkach (byłby to znaczący instrument regionalnej polityki rynku pracy), popłyną do powiatów. Mało, że Fundusz Pracy, ale jeszcze część PFRON-u przeznaczana na aktywizację zawodową niepełnosprawnych też, według koncepcji, powinna być oddana do dyspozycji urzędów pracy. Ba, jest również zapowiedź, że jak województwo zaoszczędzi na wypłatach zasiłków dla bezrobotnych to cała ta "oszczędność" pozostanie w województwie na programy aktywizujące, do dyspozycji Marszałka.
Równocześnie proponowana zmiana jest wyjściem naprzeciw problemom związanym z przygotowaniem Polski do akcesji, a więc ma znacznie szerszy kontekst. Przeobrażenie struktur zgodnie z koncepcją przybliżyłoby model organizacyjny służb zatrudnienia do wymogów stawianych przez Komisję Europejską w zakresie przygotowania struktur organizacyjnych do absorpcji środków Europejskiego Funduszu Społecznego. Przywraca bowiem na poziomie województwa strukturę mogącą pełnić rolę "final beneficiary".
Jak na razie, na takim poziomie ogólności, wszystko wygląda obiecująco i rzeczywiście proponowana Koncepcja może "wodzić na pokuszenie", szczególnie gdy odniesiemy j ą do mizerii obecnej sytuacji. Przejdźmy jednak do skomentowania nasuwających się wątpliwości, wynikających z niedopowiedzenia jak proponuje się rozwiązać, choćby kierunkowo, kilka ważnych dla oglądu całości szczegółów.
W przedłożeniu ministerialnym stwierdza się, że obecnie w Polsce funkcjonuje "unikalny, rozproszony model służb zatrudnienia". Omawiana propozycja sprowadza się, w największym skrócie, do wprowadzenia modelu "mniej rozproszonego", wydaje się przy tym, że nie mniej "unikalnego". Otwartą kwestią pozostaje więc, czy według zamierzeń twórców proponowany model zarządzania ma wyeliminować dostrzegane, systemowe mankamenty modelu aktualnie testowanego. A więc czy powinien być traktowany jako model docelowy, czy też jest to tylko próba poprawiania rozwiązań wadliwych, kolejny eksperyment lub krok na drodze do.... .(no właśnie na drodze dokąd?). W dokumentach Ministerstwa brak jest jednoznacznych deklaracji w tej sprawie, a od tego ostatecznie zależeć będzie punkt odniesienia przy dokonywaniu oceny. Czy oceniając model będziemy go porównywali z aktualnymi rozwiązaniami, badając na ile eliminuje dostrzegane wady tych rozwiązań (ocena typu lepszy/gorszy). Czy też dokonując oceny będziemy uwzględniali coś więcej, stopień spełniania przez ten model roli regulacji systemowej, zapewniającej sprawność i efektywność całego systemu instytucjonalnej obsługi rynku pracy (ocena typu dobry/zły).
Na początek należałoby odpowiedzieć sobie jednak na podstawowe pytanie, co jest najistotniejszą i główną przyczyną występujących obecnie trudności oraz problemów, jaka jest ich natura i źródła. Jaki czynnik jest determinantą obecnej sytuacji powodując, że działania urzędów pracy w dość powszechnej opinii oceniane są jako niezadowalające, nieskuteczne i nie odpowiadające potrzebom chwili. I dopiero wówczas można się pokusić o ocenę czy i na ile proponowany model instytucjonalnej obsługi rynku pracy i towarzyszące mu rozwiązania dotykaj ą istoty problemu, czy i na ile prowadzą do wyeliminowania źródeł oraz bezpośrednich przyczyn tych kłopotów, czy ich wprowadzenie stwarza w ogóle realną możliwość na szybką i zauważalną poprawę na rynku pracy. W jednym z ostatnich numerów Rynku Pracy (3/2002) zaprezentowałem próbę identyfikacji tych problemów i zagrożeń. Lista spraw jest bogata, nie ma więc sensu powtarzanie cytowanych tam opinii, czy rozwijanie poszczególnych wątków. Wydaje się jednak poza sporem, że pomijając konieczność przeprowadzenia zmian legislacyjnych (zmierzających do przywrócenia systemowych rozwiązań dla rynku pracy) najistotniejszym na dzisiaj problemem jest niewystarczająca ilość środków finansowych przeznaczanych w budżecie państwa na działanie służb zatrudnienia. I nie chodzi tu wyłącznie o Fundusz Pracy ale również, a może przede wszystkim, o środki budżetowe przeznaczane na tak zwane koszty administracyjne, czyli na utrzymanie i funkcjonowanie urzędów pracy, w tym na pośrednictwo pracy, pozyskiwanie ofert, poradnictwo zawodowe oraz na szkolenia pracowników. Na tym etapie rozwoju sytuacji przyporządkowanie służb zatrudnienia do takiej lub innej administracji jest naprawdę sprawą drugorzędną wobec katastrofalnych niedoborów budżetowych, nie pozwalających na utrzymanie sprawności administracyjnej i organizacyjnej tych służb na oczekiwanym poziomie. Chyba nikt poważny nie liczy, że wskutek zmian polegających wyłącznie na zmianie przyporządkowania organizacyjnego przybędzie pieniędzy na funkcjonowanie urzędów.
Urzędy te od kilku już lat funkcjonują w samorządach i raczej racjonalizację kosztów mają już za sobą. Na ogół była to "racjonalizacja" wymuszona niedoborami budżetu, polegająca na likwidacji bądź łączeniu poszczególnych służb w urzędach pracy, ograniczaniu pewnych działań uznawanych wówczas za mniej istotne, a dzisiaj postrzeganych jako absolutnie konieczne i pierwszoplanowe (pośrednictwo, marketing ofert - w tym wizyty u pracodawców, doradztwo pracy i poradnictwo zawodowe). Gdy więc mówi się coraz powszechniej o coraz niższej jakości usług świadczonych przez urzędy pracy to trzeba wyraźnie stwierdzić, że na ogół będzie się to wiązać z odtworzeniem lub rozbudowaniem wielu służb w tych urzędach, a więc bardziej z dodatkowymi kosztami, które trzeba ponieść, niż z kosztami, które można "zracjonalizować". Oczywiście można, i trzeba, podjąć działania pozwalające uwolnić pewien potencjał organizacyjny urzędów pracy poprzez odbiurokratyzowanie procedur, wyjęcie z nich zadań o charakterze czysto socjalnym oraz pasywnym i przekazanie tych zadań do instytucji do tego bardziej właściwych (ale oczywiście bez etatów bo przesuniecie z etatami nie uwolni potencjału ale go wyłącznie przesunie do innych instytucji). Ministerialna Koncepcja kładzie na ten aspekt duży nacisk. Na pewno odbiurokratyzowanie oraz wyprowadzenie z urzędów pracy dużej części działań pasywnych poprawi sytuację, ale jej nie uleczy.
Nie można też zapominać, że wiele z samorządów powiatowych, chociaż nie wszystkie, dokładało z własnych środków do funkcjonowania powiatowych urzędów pracy. W Województwie Małopolskim było to w latach 2000-2001 dofinansowanie na poziomie średnio ok.3% całkowitego budżetu tych urzędów. Były to często kwoty znaczące i ważne dla przetrwania tych urzędów, jakkolwiek niewystarczające dla oczekiwanego rozwoju usług, których niedostatek jest dziś tak powszechnie krytykowany (pośrednictwo pracy, marketing ofert pracy itp.). Ewentualne więc przejęcie powiatowych urzędów pracy przez Województwo oznacza, że niejako na wejściu konieczne będzie dołożenie do ich działania kwot, które dotychczas dokładały powiaty. Skąd je wziąć? W sytuacji jaka ma miejsce obecnie, czyli bez zreformowania sposobu finansowania urzędów pracy, to albo z budżetu państwa (zwiększenie dotacji) albo z budżetów samorządów wojewódzkich. Raczej mało to realne. Alternatywą pozostaje zmniejszanie kosztów, co w praktyce oznaczałoby likwidację lub łączenie niektórych z istniejących urzędów, bądź dalsze ograniczanie ich możliwości działania, to ostatnie raczej nie wchodzi jednak w grę bo propozycje Ministerstwa maj ą zmierzać do poprawy jakości świadczonych usług. Liczenie więc, że bez szkody dla jakości i dostępności usług urzędów pracy można będzie jeszcze coś znacząco "zracjonalizować" jest chyba jednak iluzją, i niczym więcej.
Tymczasem poza dość oględnym sformułowaniem, że nowy model instytucjonalny "Pozwoli na znaczącą racjonalizację kosztów funkcjonowania służb zatrudnienia (zniesienie jednostek grodzkich i ziemskich, ograniczenie liczby urzędów w przypadku bardzo małych powiatów, ograniczenie liczby etatów administracyjnych - np. możliwość sprawowania przez WUP funkcji kadrowo-płacowych dla całego województwa)" w propozycji Ministerstwa brak jest na razie większych konkretów. Zacytowane sformułowania prowokują więc do pytań: jak głęboko trzeba będzie pójść z "ograniczaniem liczby urzędów" by przy tej ilości środków, którą obecnie realnie dysponuje budżet zapewnić sprawne funkcjonowanie "tego co zostanie" (projekt ministerialny milcząco zakłada chyba jednak, że jedynym źródłem zasilenia służb zatrudnienia \v środki mogą być oszczędności pochodzące z " racjonalizacji"). A co z bezrobotnymi, którzy będą zmuszeni ponosić koszty dojazdu do powiatowego urzędu pracy, który nagle "oddali się" od nich do sąsiedniego powiatu? Jakiej aktywności w poszukiwaniu pracy można od nich oczekiwać, jaka będzie dla nich realna dostępność usług urzędu pracy? Jak daleko można się posunąć z procesem tak rozumianej "racjonalizacji", czy o liczbie powiatowych urzędów pracy może decydować wyłącznie minimalizacja kosztów bieżących po stronie administracji, a co zrobić jeżeli okaże się, że najtańszym rozwiązaniem pod względem kosztów funkcjonowania administracyjnego okaże się utrzymanie jednego powiatowego urzędu pracy dla całego województwa? Należy też chyba założyć, że to;
samorząd województwa będzie musiał zakomunikować społecznościom lokalnym o likwidacji ("ograniczeniu ilości") niektórych powiatowych urzędów pracy z uwagi na brak środków, lub dołożyć na ich utrzymanie z własnego budżetu. Teoretycznie można sobie co prawda wyobrazić, że w trosce o swoich mieszkańców gminy i powiaty dołożą się do utrzymania powiatowych urzędów pracy, ale wiedza o stanie budżetów samorządowych oraz dotychczasowa praktyka nakazuj ą być ostrożnym w tego typu kalkulacjach.
Zupełnie pomija się też problem jak obecne wojewódzkie urzędy pracy są organizacyjnie przygotowane do wykonywania bardzo poważnych i nowych dla nich zadań, takich jak na przykład: zarządzanie i koordynacja działań powiatowych urzędów pracy (agencji pracy), rozdział Funduszu Pracy, kontraktowanie zadań z powiatowymi urzędami pracy i monitorowanie ich realizacji, programowanie i organizowanie szkolenia pracowników. Są to zadania od 2,5 roku nie wykonywane przez te urzędy, ich podjęcie to bardzo poważny i rozległy zakres nowych obowiązków, wymagać będzie zatrudnienia dodatkowych pracowników i jeżeli maj ą być wykonywane właściwie, a nie na zasadzie "jakoś to będzie", to nie może się skończyć na przydzieleniu komuś dodatkowych obowiązków lub na zatrudnieniu 1-2 osób (dokładne symulacje potrzeb bada możliwe dopiero wówczas gdy będzie wiadomo jakie zadania w istocie przypadną do wykonania w WUP). Bez rzetelnej symulacji kosztów i zapewnienia mechanizmów ich pełnego sfinansowania sprowadzi się zagadnienie do budowania kolejnej fikcji opartej na "chciejstwie". Ale, jak należy rozumieć, tego nikt nie proponuje chociaż z przedłożonej "Koncepcji" można by wydedukować takie zagrożenie.
Spójrzmy więc na najważniejsze z pozostałych spraw, które nie zostały jeszcze dopowiedziane w propozycji Ministerstwa, na te szczegóły wymagające dookreślenia, które w ostatecznym bilansie zdecydują o końcowej ocenie Koncepcji. Rozstrzygnięć wymagać będzie w nowej strukturze rozdział kompetencji pomiędzy poszczególne ogniwa zarządzania. Szczególnie dotyczy to relacji Ministra Pracy z samorządem województwa, zharmonizowania kompetencji wojewódzkiego urzędu pracy z kompetencjami organów samorządu województwa (Sejmik, Zarząd oraz Marszałek, który w sensie administracyjnym nie jest organem ale przewodnicząc Zarządowi spełnia szczególną rolą w systemie zarządzania), wojewodą! jego służbami oraz Wojewódzką Radą Zatrudnienia. Określenia wymaga rozdział kompetencji pomiędzy dyrektorem wojewódzkiego urzędu pracy i kierownikami agencji pracy (powiatowego urzędu pracy), w szczególności jeżeli chodzi o wydawanie decyzji administracyjnych w procesie obsługi bezrobotnych i odpowiedzialność za właściwe wydatkowanie środków budżetowych i Funduszu Pracy. Trudno wyobrazić sobie funkcjonowanie nowego modelu instytucjonalnej obsługi rynku pracy bez powiązania działania lokalnych agencji pracy (powiatowych urzędów pracy) z samorządem powiatowym (Rada Powiatu, Zarząd, a w tym Starosta) i zapewnienia odpowiednim organom tego samorządu wpływu na kierunki działania lokalnych służb zatrudnienia, w tym kierunki wydatkowania środków na aktywne formy przeciwdziałania bezrobociu.
Określając kompetencje organów uczestniczących w instytucjonalnej obsłudze rynku pracy konieczne jest precyzyjne zaprojektowanie tzw. ścieżek decyzyjnych, w szczególności w kwestiach finansowych. Tryb podejmowania decyzji w organach samorządu determinują bowiem ustalone procedury, przewidujące uczestnictwo w tych decyzjach właściwych organów samorządu, na ustawowo określonych zasadach. W praktyce oznacza to wydłużenie procesu decyzyjnego. Tymczasem dynamika rynku pracy wymaga niejednokrotnie podejmowania decyzji operacyjnie, w reakcji na zachodzące bardzo szybko zmiany. Dlatego też projektując rozdział kompetencji absolutnie niezbędne jest uwzględnienie tych procesów.
Kolejna sprawą wrażliwą jest jak zdefiniować źródła finansowania działalności służb zatrudnienia, gwarantujące względną stabilność tego finansowania, możliwość reagowania na wzrost/spadek bezrobocia, powiązanie kosztów obsługi administracyjnej z wielkością wydatkowanych środków na aktywizację bezrobotnych? Koncepcja na razie nie rozstrzyga tej kwestii, a przecież od sposobu jej rozwiązania zależeć będzie jakość realizacyjna przedkładanych propozycji i to czy w rezultacie można będzie liczyć na poprawę obecnej sytuacji. Możliwości rysuje się kilka. Od prób modyfikowania obecnych rozwiązań (dotacja z budżetu państwa), przez finansowanie z subwencji lub dochodów własnych (ustawa o finansowaniu samorządów), do finansowania z Funduszu Pracy (wymagałoby to poważniejszych zmian legislacyjnych, przede wszystkim w ustawie o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu). W koncepcja nie rozwija tego tematu, wzmiankując tylko o potrzebie weryfikacji przez Ministra Pracy liczby pracowników w poszczególnych urzędach pracy i zaproponowaniu dokonania odpowiednich korekt w przyznawaniu środków budżetowych na etaty urzędów pracy. Wydaje się jednak, że model polegający na "projektowaniu urzędów pracy" przez Ministra, bo do tego de facto sprowadzałaby się ta propozycja oparta na sztywnej etatyzacji, nie jest dobrym rozwiązaniem i nie znajdzie zbyt wielu zwolenników. Tak czy inaczej od przyjętego rozwiązania zależeć będzie efekt końcowy i możliwość rozwiązania węzła gordyjskiego jakim stał się budżet służb zatrudnienia.
Ostatnią z ważnych spraw jest potrzeba zapewnienia elastyczności wydatkowania Funduszu Pracy, i to zarówno w sensie katalogu możliwych do finansowania zadań (ustawa, art.57) jak i poziomu, na którym zapadaj ą decyzje dotyczące kierunków wydatkowania Funduszu na regionalnych (wojewódzkich) i lokalnych (powiatowych) rynkach pracy. Sprawa może się okazać trudniejsza do rozwiązania niż się w pierwszym momencie wydaje. Z jednej strony na pewno decyzje powinny zapadać najniżej jak to tylko możliwe, z drugiej jednak-zarówno Minister Pracy jak i województwo oraz powiat muszą mieć możliwość prowadzenia polityki rynku pracy i wpływania instrumentami finansowymi na sytuację regionalnych i odpowiednio, lokalnych rynków pracy. Gdzie będzie postawiona subtelna linia wpływów, w jaki sposób będzie ona zdefiniowana, tego Koncepcja ministerialna jeszcze nie podaje, a szkoda bo byłby czas na dyskusję, zbliżanie stanowisk i dokonywanie sensownych ocen.
Jak więc podsumować ten komentarz, bo nie jest to przecież ocena. Ciekawe i obiecujące rozwiązanie może być efektem tej propozycji, poprzez jej rozwinięcie i konieczne uszczegółowienie w niektórych obszarach. Być może z pewnego punktu widzenia można by nawet powiedzieć, że jest to propozycja kusząca, bo wnosząca nową jakość i będąca kolejnym wyzwaniem dla rynku pracy. Być może. Panie Ministrze proszę powiedz co tak naprawdę proponujesz, abyśmy mogli rzetelnie włączyć się do dyskusji i powiedzieć jak my to widzimy.

Wydawca serdecznie przeprasza Pana Andrzeja Martynuskę, autora tekstu "Rynek pracy w Polsce - próba diagnozy sytuacji" za błędne wydrukowanie nazwiska w "Rynku Pracy" nr 3/02.