Andrzej Martynuska
Kuszenie?
W lutym bieżącego
roku Ministerstwo i Polityki Społecznej przedłożyło do dyskusji nową koncepcję
modelu instytucjonalnej obsługi rynku pracy. Czas był najwyższy, bo utrzymywanie
dotychczasowej sytuacji oznacza dalsze brnięcie drogą donikąd. Koncepcja ta
nie zawiera jednak choćby kierunkowych propozycji uregulowania szeregu istotnych
kwestii szczegółowych, co w zasadzie uniemożliwia jednoznaczną ocenę tego pomysłu.
Diabeł, jak bowiem wszystkim wiadomo, tkwi w szczegółach, a sposób rozwiązania
tychże może całkowicie zmienić znaczenie wzmiankowanej koncepcji. Jeżeli więc
dostarczone informacje nie pozwalaj ą na rzetelną, odpowiedzialną! jednoznaczną
ocenę to może przedstawiane koncepcje warto przynajmniej skomentować, wskazując
ewentualne zagrożenia. By uniknąć pułapek i tworzenia kolejnych niby-rozwiązań.
Na pierwszy rzut oka propozycje te wydają się bardzo interesujące, a nawet momentami
kuszące, szczególnie dla samorządów województw. Eliminuj ą bowiem jedną z ważniejszych
systemowych dysfunkcji obecnych rozwiązań, faktyczne pozbawienie województwa
instrumentów bezpośredniego oddziaływania na regionalny rynek pracy. Proponowane
rozwiązanie zapowiada spełnienie, praktycznie w całości, żądań zgłaszanych dotychczas
przez Konwent Marszałków w zakresie dostępu - województwa do Funduszu Pracy.
Idą nawet dalej bo zakłada się alokację całości Funduszu za pośrednictwem samorządu
województwa. Kokietują przy tym możliwością rozszerzenia władztwa organizacyjnego,
a więc włączeniem w struktury województwa powiatowych urzędów pracy przekształconych
w Agencje Pracy (przy czym trzeba dla rzetelności zauważyć, że jednych kuszą
taką propozycją, innych niekoniecznie), możliwością przekształcania i dostosowywania
działalności tych Agencji do warunków lokalnych rynków pracy, o co Województwa
dotychczas nie zabiegały. Kuszą też sporą "kasą" obiecując, że cały Fundusz
Pracy będzie poddany władztwu Województwa, które będzie w pełni decydowało jakie
środki, i na jakich warunkach (byłby to znaczący instrument regionalnej polityki
rynku pracy), popłyną do powiatów. Mało, że Fundusz Pracy, ale jeszcze część
PFRON-u przeznaczana na aktywizację zawodową niepełnosprawnych też, według koncepcji,
powinna być oddana do dyspozycji urzędów pracy. Ba, jest również zapowiedź,
że jak województwo zaoszczędzi na wypłatach zasiłków dla bezrobotnych to cała
ta "oszczędność" pozostanie w województwie na programy aktywizujące, do
dyspozycji Marszałka.
Równocześnie proponowana zmiana jest wyjściem naprzeciw problemom związanym
z przygotowaniem Polski do akcesji, a więc ma znacznie szerszy kontekst. Przeobrażenie
struktur zgodnie z koncepcją przybliżyłoby model organizacyjny służb zatrudnienia
do wymogów stawianych przez Komisję Europejską w zakresie przygotowania struktur
organizacyjnych do absorpcji środków Europejskiego Funduszu Społecznego. Przywraca
bowiem na poziomie województwa strukturę mogącą pełnić rolę "final beneficiary".
Jak na razie, na takim poziomie ogólności, wszystko wygląda obiecująco i rzeczywiście
proponowana Koncepcja może "wodzić na pokuszenie", szczególnie gdy odniesiemy
j ą do mizerii obecnej sytuacji. Przejdźmy jednak do skomentowania nasuwających
się wątpliwości, wynikających z niedopowiedzenia jak proponuje się rozwiązać,
choćby kierunkowo, kilka ważnych dla oglądu całości szczegółów.
W przedłożeniu ministerialnym stwierdza się, że obecnie w Polsce funkcjonuje
"unikalny, rozproszony model służb zatrudnienia". Omawiana propozycja sprowadza
się, w największym skrócie, do wprowadzenia modelu "mniej rozproszonego",
wydaje się przy tym, że nie mniej "unikalnego". Otwartą kwestią pozostaje
więc, czy według zamierzeń twórców proponowany model zarządzania ma wyeliminować
dostrzegane, systemowe mankamenty modelu aktualnie testowanego. A więc czy powinien
być traktowany jako model docelowy, czy też jest to tylko próba poprawiania
rozwiązań wadliwych, kolejny eksperyment lub krok na drodze do.... .(no właśnie
na drodze dokąd?). W dokumentach Ministerstwa brak jest jednoznacznych deklaracji
w tej sprawie, a od tego ostatecznie zależeć będzie punkt odniesienia przy dokonywaniu
oceny. Czy oceniając model będziemy go porównywali z aktualnymi rozwiązaniami,
badając na ile eliminuje dostrzegane wady tych rozwiązań (ocena typu lepszy/gorszy).
Czy też dokonując oceny będziemy uwzględniali coś więcej, stopień spełniania
przez ten model roli regulacji systemowej, zapewniającej sprawność i efektywność
całego systemu instytucjonalnej obsługi rynku pracy (ocena typu dobry/zły).
Na początek należałoby odpowiedzieć sobie jednak na podstawowe pytanie, co jest
najistotniejszą i główną przyczyną występujących obecnie trudności oraz problemów,
jaka jest ich natura i źródła. Jaki czynnik jest determinantą obecnej sytuacji
powodując, że działania urzędów pracy w dość powszechnej opinii oceniane są
jako niezadowalające, nieskuteczne i nie odpowiadające potrzebom chwili. I dopiero
wówczas można się pokusić o ocenę czy i na ile proponowany model instytucjonalnej
obsługi rynku pracy i towarzyszące mu rozwiązania dotykaj ą istoty problemu,
czy i na ile prowadzą do wyeliminowania źródeł oraz bezpośrednich przyczyn tych
kłopotów, czy ich wprowadzenie stwarza w ogóle realną możliwość na szybką i
zauważalną poprawę na rynku pracy. W jednym z ostatnich numerów Rynku Pracy
(3/2002) zaprezentowałem próbę identyfikacji tych problemów i zagrożeń. Lista
spraw jest bogata, nie ma więc sensu powtarzanie cytowanych tam opinii, czy
rozwijanie poszczególnych wątków. Wydaje się jednak poza sporem, że pomijając
konieczność przeprowadzenia zmian legislacyjnych (zmierzających do przywrócenia
systemowych rozwiązań dla rynku pracy) najistotniejszym na dzisiaj problemem
jest niewystarczająca ilość środków finansowych przeznaczanych w budżecie państwa
na działanie służb zatrudnienia. I nie chodzi tu wyłącznie o Fundusz Pracy ale
również, a może przede wszystkim, o środki budżetowe przeznaczane na tak zwane
koszty administracyjne, czyli na utrzymanie i funkcjonowanie urzędów pracy,
w tym na pośrednictwo pracy, pozyskiwanie ofert, poradnictwo zawodowe oraz na
szkolenia pracowników. Na tym etapie rozwoju sytuacji przyporządkowanie służb
zatrudnienia do takiej lub innej administracji jest naprawdę sprawą drugorzędną
wobec katastrofalnych niedoborów budżetowych, nie pozwalających na utrzymanie
sprawności administracyjnej i organizacyjnej tych służb na oczekiwanym poziomie.
Chyba nikt poważny nie liczy, że wskutek zmian polegających wyłącznie na zmianie
przyporządkowania organizacyjnego przybędzie pieniędzy na funkcjonowanie urzędów.
Urzędy te od kilku już lat funkcjonują w samorządach i raczej racjonalizację
kosztów mają już za sobą. Na ogół była to "racjonalizacja" wymuszona niedoborami
budżetu, polegająca na likwidacji bądź łączeniu poszczególnych służb w urzędach
pracy, ograniczaniu pewnych działań uznawanych wówczas za mniej istotne, a dzisiaj
postrzeganych jako absolutnie konieczne i pierwszoplanowe (pośrednictwo, marketing
ofert - w tym wizyty u pracodawców, doradztwo pracy i poradnictwo zawodowe).
Gdy więc mówi się coraz powszechniej o coraz niższej jakości usług świadczonych
przez urzędy pracy to trzeba wyraźnie stwierdzić, że na ogół będzie się to wiązać
z odtworzeniem lub rozbudowaniem wielu służb w tych urzędach, a więc bardziej
z dodatkowymi kosztami, które trzeba ponieść, niż z kosztami, które można "zracjonalizować".
Oczywiście można, i trzeba, podjąć działania pozwalające uwolnić pewien potencjał
organizacyjny urzędów pracy poprzez odbiurokratyzowanie procedur, wyjęcie z
nich zadań o charakterze czysto socjalnym oraz pasywnym i przekazanie tych zadań
do instytucji do tego bardziej właściwych (ale oczywiście bez etatów bo przesuniecie
z etatami nie uwolni potencjału ale go wyłącznie przesunie do innych instytucji).
Ministerialna Koncepcja kładzie na ten aspekt duży nacisk. Na pewno odbiurokratyzowanie
oraz wyprowadzenie z urzędów pracy dużej części działań pasywnych poprawi sytuację,
ale jej nie uleczy.
Nie można też zapominać, że wiele z samorządów powiatowych, chociaż nie wszystkie,
dokładało z własnych środków do funkcjonowania powiatowych urzędów pracy. W
Województwie Małopolskim było to w latach 2000-2001 dofinansowanie na poziomie
średnio ok.3% całkowitego budżetu tych urzędów. Były to często kwoty znaczące
i ważne dla przetrwania tych urzędów, jakkolwiek niewystarczające dla oczekiwanego
rozwoju usług, których niedostatek jest dziś tak powszechnie krytykowany (pośrednictwo
pracy, marketing ofert pracy itp.). Ewentualne więc przejęcie powiatowych urzędów
pracy przez Województwo oznacza, że niejako na wejściu konieczne będzie dołożenie
do ich działania kwot, które dotychczas dokładały powiaty. Skąd je wziąć? W
sytuacji jaka ma miejsce obecnie, czyli bez zreformowania sposobu finansowania
urzędów pracy, to albo z budżetu państwa (zwiększenie dotacji) albo z budżetów
samorządów wojewódzkich. Raczej mało to realne. Alternatywą pozostaje zmniejszanie
kosztów, co w praktyce oznaczałoby likwidację lub łączenie niektórych z istniejących
urzędów, bądź dalsze ograniczanie ich możliwości działania, to ostatnie raczej
nie wchodzi jednak w grę bo propozycje Ministerstwa maj ą zmierzać do poprawy
jakości świadczonych usług. Liczenie więc, że bez szkody dla jakości i dostępności
usług urzędów pracy można będzie jeszcze coś znacząco "zracjonalizować"
jest chyba jednak iluzją, i niczym więcej.
Tymczasem poza dość oględnym sformułowaniem, że nowy model instytucjonalny "Pozwoli
na znaczącą racjonalizację kosztów funkcjonowania służb zatrudnienia (zniesienie
jednostek grodzkich i ziemskich, ograniczenie liczby urzędów w przypadku bardzo
małych powiatów, ograniczenie liczby etatów administracyjnych - np. możliwość
sprawowania przez WUP funkcji kadrowo-płacowych dla całego województwa)"
w propozycji Ministerstwa brak jest na razie większych konkretów. Zacytowane
sformułowania prowokują więc do pytań: jak głęboko trzeba będzie pójść z "ograniczaniem
liczby urzędów" by przy tej ilości środków, którą obecnie realnie dysponuje
budżet zapewnić sprawne funkcjonowanie "tego co zostanie" (projekt ministerialny
milcząco zakłada chyba jednak, że jedynym źródłem zasilenia służb zatrudnienia
\v środki mogą być oszczędności pochodzące z " racjonalizacji"). A co z
bezrobotnymi, którzy będą zmuszeni ponosić koszty dojazdu do powiatowego urzędu
pracy, który nagle "oddali się" od nich do sąsiedniego powiatu? Jakiej
aktywności w poszukiwaniu pracy można od nich oczekiwać, jaka będzie dla nich
realna dostępność usług urzędu pracy? Jak daleko można się posunąć z procesem
tak rozumianej "racjonalizacji", czy o liczbie powiatowych urzędów pracy
może decydować wyłącznie minimalizacja kosztów bieżących po stronie administracji,
a co zrobić jeżeli okaże się, że najtańszym rozwiązaniem pod względem kosztów
funkcjonowania administracyjnego okaże się utrzymanie jednego powiatowego urzędu
pracy dla całego województwa? Należy też chyba założyć, że to;
samorząd województwa będzie musiał zakomunikować społecznościom lokalnym o likwidacji
("ograniczeniu ilości") niektórych powiatowych urzędów pracy z uwagi na
brak środków, lub dołożyć na ich utrzymanie z własnego budżetu. Teoretycznie
można sobie co prawda wyobrazić, że w trosce o swoich mieszkańców gminy i powiaty
dołożą się do utrzymania powiatowych urzędów pracy, ale wiedza o stanie budżetów
samorządowych oraz dotychczasowa praktyka nakazuj ą być ostrożnym w tego typu
kalkulacjach.
Zupełnie pomija się też problem jak obecne wojewódzkie urzędy pracy są organizacyjnie
przygotowane do wykonywania bardzo poważnych i nowych dla nich zadań, takich
jak na przykład: zarządzanie i koordynacja działań powiatowych urzędów pracy
(agencji pracy), rozdział Funduszu Pracy, kontraktowanie zadań z powiatowymi
urzędami pracy i monitorowanie ich realizacji, programowanie i organizowanie
szkolenia pracowników. Są to zadania od 2,5 roku nie wykonywane przez te urzędy,
ich podjęcie to bardzo poważny i rozległy zakres nowych obowiązków, wymagać
będzie zatrudnienia dodatkowych pracowników i jeżeli maj ą być wykonywane właściwie,
a nie na zasadzie "jakoś to będzie", to nie może się skończyć na przydzieleniu
komuś dodatkowych obowiązków lub na zatrudnieniu 1-2 osób (dokładne symulacje
potrzeb bada możliwe dopiero wówczas gdy będzie wiadomo jakie zadania w istocie
przypadną do wykonania w WUP). Bez rzetelnej symulacji kosztów i zapewnienia
mechanizmów ich pełnego sfinansowania sprowadzi się zagadnienie do budowania
kolejnej fikcji opartej na "chciejstwie". Ale, jak należy rozumieć, tego
nikt nie proponuje chociaż z przedłożonej "Koncepcji" można by wydedukować takie
zagrożenie.
Spójrzmy więc na najważniejsze z pozostałych spraw, które nie zostały jeszcze
dopowiedziane w propozycji Ministerstwa, na te szczegóły wymagające dookreślenia,
które w ostatecznym bilansie zdecydują o końcowej ocenie Koncepcji. Rozstrzygnięć
wymagać będzie w nowej strukturze rozdział kompetencji pomiędzy poszczególne
ogniwa zarządzania. Szczególnie dotyczy to relacji Ministra Pracy z samorządem
województwa, zharmonizowania kompetencji wojewódzkiego urzędu pracy z kompetencjami
organów samorządu województwa (Sejmik, Zarząd oraz Marszałek, który w sensie
administracyjnym nie jest organem ale przewodnicząc Zarządowi spełnia szczególną
rolą w systemie zarządzania), wojewodą! jego służbami oraz Wojewódzką Radą Zatrudnienia.
Określenia wymaga rozdział kompetencji pomiędzy dyrektorem wojewódzkiego urzędu
pracy i kierownikami agencji pracy (powiatowego urzędu pracy), w szczególności
jeżeli chodzi o wydawanie decyzji administracyjnych w procesie obsługi bezrobotnych
i odpowiedzialność za właściwe wydatkowanie środków budżetowych i Funduszu Pracy.
Trudno wyobrazić sobie funkcjonowanie nowego modelu instytucjonalnej obsługi
rynku pracy bez powiązania działania lokalnych agencji pracy (powiatowych urzędów
pracy) z samorządem powiatowym (Rada Powiatu, Zarząd, a w tym Starosta) i zapewnienia
odpowiednim organom tego samorządu wpływu na kierunki działania lokalnych służb
zatrudnienia, w tym kierunki wydatkowania środków na aktywne formy przeciwdziałania
bezrobociu.
Określając kompetencje organów uczestniczących w instytucjonalnej obsłudze rynku
pracy konieczne jest precyzyjne zaprojektowanie tzw. ścieżek decyzyjnych, w
szczególności w kwestiach finansowych. Tryb podejmowania decyzji w organach
samorządu determinują bowiem ustalone procedury, przewidujące uczestnictwo w
tych decyzjach właściwych organów samorządu, na ustawowo określonych zasadach.
W praktyce oznacza to wydłużenie procesu decyzyjnego. Tymczasem dynamika rynku
pracy wymaga niejednokrotnie podejmowania decyzji operacyjnie, w reakcji na
zachodzące bardzo szybko zmiany. Dlatego też projektując rozdział kompetencji
absolutnie niezbędne jest uwzględnienie tych procesów.
Kolejna sprawą wrażliwą jest jak zdefiniować źródła finansowania działalności
służb zatrudnienia, gwarantujące względną stabilność tego finansowania, możliwość
reagowania na wzrost/spadek bezrobocia, powiązanie kosztów obsługi administracyjnej
z wielkością wydatkowanych środków na aktywizację bezrobotnych? Koncepcja na
razie nie rozstrzyga tej kwestii, a przecież od sposobu jej rozwiązania zależeć
będzie jakość realizacyjna przedkładanych propozycji i to czy w rezultacie można
będzie liczyć na poprawę obecnej sytuacji. Możliwości rysuje się kilka. Od prób
modyfikowania obecnych rozwiązań (dotacja z budżetu państwa), przez finansowanie
z subwencji lub dochodów własnych (ustawa o finansowaniu samorządów), do finansowania
z Funduszu Pracy (wymagałoby to poważniejszych zmian legislacyjnych, przede
wszystkim w ustawie o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu). W koncepcja
nie rozwija tego tematu, wzmiankując tylko o potrzebie weryfikacji przez Ministra
Pracy liczby pracowników w poszczególnych urzędach pracy i zaproponowaniu dokonania
odpowiednich korekt w przyznawaniu środków budżetowych na etaty urzędów pracy.
Wydaje się jednak, że model polegający na "projektowaniu urzędów pracy"
przez Ministra, bo do tego de facto sprowadzałaby się ta propozycja oparta na
sztywnej etatyzacji, nie jest dobrym rozwiązaniem i nie znajdzie zbyt wielu
zwolenników. Tak czy inaczej od przyjętego rozwiązania zależeć będzie efekt
końcowy i możliwość rozwiązania węzła gordyjskiego jakim stał się budżet służb
zatrudnienia.
Ostatnią z ważnych spraw jest potrzeba zapewnienia elastyczności wydatkowania
Funduszu Pracy, i to zarówno w sensie katalogu możliwych do finansowania zadań
(ustawa, art.57) jak i poziomu, na którym zapadaj ą decyzje dotyczące kierunków
wydatkowania Funduszu na regionalnych (wojewódzkich) i lokalnych (powiatowych)
rynkach pracy. Sprawa może się okazać trudniejsza do rozwiązania niż się w pierwszym
momencie wydaje. Z jednej strony na pewno decyzje powinny zapadać najniżej jak
to tylko możliwe, z drugiej jednak-zarówno Minister Pracy jak i województwo
oraz powiat muszą mieć możliwość prowadzenia polityki rynku pracy i wpływania
instrumentami finansowymi na sytuację regionalnych i odpowiednio, lokalnych
rynków pracy. Gdzie będzie postawiona subtelna linia wpływów, w jaki sposób
będzie ona zdefiniowana, tego Koncepcja ministerialna jeszcze nie podaje, a
szkoda bo byłby czas na dyskusję, zbliżanie stanowisk i dokonywanie sensownych
ocen.
Jak więc podsumować ten komentarz, bo nie jest to przecież ocena. Ciekawe i
obiecujące rozwiązanie może być efektem tej propozycji, poprzez jej rozwinięcie
i konieczne uszczegółowienie w niektórych obszarach. Być może z pewnego punktu
widzenia można by nawet powiedzieć, że jest to propozycja kusząca, bo wnosząca
nową jakość i będąca kolejnym wyzwaniem dla rynku pracy. Być może. Panie Ministrze
proszę powiedz co tak naprawdę proponujesz, abyśmy mogli rzetelnie włączyć się
do dyskusji i powiedzieć jak my to widzimy.
Wydawca serdecznie przeprasza Pana Andrzeja Martynuskę, autora tekstu "Rynek pracy w Polsce - próba diagnozy sytuacji" za błędne wydrukowanie nazwiska w "Rynku Pracy" nr 3/02.