Maciej Duszczyk 
Instytut Polityki Społecznej 
Uniwersytet Warszawski

Zatrudnienie obcokrajowców w Polsce - dylematy przed którymi stoimy

Wstęp

Wraz ze zmianami gospodarczymi, polski rynek pracy nabiera cech, charakterystycznych dla gospodarek wolnorynkowych. Coraz częściej można na nim spotkać pracowników pochodzących z innych, czasami bardzo dla nas egzotycznych krajów. Liczba obcokrajowców zatrudnionych legalnie bądź to nielegalnie w Polsce, pomimo wysokiego poziomu bezrobocia ciągle rośnie. W swojej analizie zastanowię się nad determinantami powodującymi taką sytuację w świetle zmian jakie zachodzą w tej kwestii w innych krajach europejskich, a także spróbuje odpowiedzieć na pytanie czy w najbliższych latach polski rynek pracy zostanie zmuszony do uzupełniania swoich zasobów siłą roboczą pochodzącą spoza granic naszego kraju. 

Obecne tendencje w zatrudnianiu obcokrajowców w krajach Unii Europejskiej oraz Polsce.

Obecna sytuacja na rynku pracy krajów Unii Europejskiej charakteryzuje się dwoma, teoretycznie wykluczającymi się zjawiskami - względnie wysokim poziomem bezrobocia oraz znacząca liczbą legalnie i nielegalnie zatrudnionych cudzoziemców. Przykładowo w Niemczech gdzie liczba bezrobotnych przekracza 4 mln osób zatrudnionych jest ponad 3 mln cudzoziemców. Jednocześnie z prezentowanych analiz wynika, że kraj ten aby utrzymać wzrost gospodarczy i uniknąć zaburzeń wynikających ze starzejącego się społeczeństwa w najbliższych latach będzie zmuszony do przyjmowania rok rocznie, dodatkowo ponad 60 tys. emigrantów. Z podobną sytuacją mamy do czynienia w innych krajach, z tym tylko założeniem, że im niższy jest poziom bezrobocia tym tendencje do zatrudniania cudzoziemców są silniejsze (np. Holandia lub Dania). Pewnym fenomenem jest fakt, że zapotrzebowanie na zagraniczną siłę roboczą zgłaszają również takie kraje jak Hiszpania czy Irlandia.
Sytuacja, z którą mamy do czynienia obecnie przypomina w pewnym sensie lata 60 - XX wieku kiedy to, wraz z wysokim wzrostem gospodarczym, kraje Wspólnoty Europejskiej zostały zmuszone do rozszerzenia swoich wysiłków werbunkowych poza granicami krajów członkowskich. . Całkowita liczba obcokrajowców legalnie zatrudnionych na wspólnotowym rynku pracy wyniosła pod koniec roku 1973 - 6 mln 700 tys. osób (Tab. nr 1). Główny przyrost zagranicznej siły roboczej wystąpił w Niemczech. Zwiększył się również jej udział w ogólnej liczbie pracowników. W pięciu państwach WE (oprócz Włoch) zwiększył się on do 7%. W niektórych działach gospodarki, szczególnie należących do drugiego sektora rynku pracy, zależność utrzymania produkcji od zagranicznej siły roboczej była jeszcze większa. Z bardzo dużym prawdopodobieństwem należy jednak przyjąć, że liczba osób pochodzących z innych krajów, pracujących na terytorium Wspólnoty była o wiele większa niż przedstawiały to oficjalne statystyki. 
Tabela nr 1 Przybliżona ocena liczby cudzoziemskich robotników w krajach Wspólnot Europejskich w latach 1960-1980 oraz ich względne znaczenie (%) na rynku pracy kraju przyjmującego 

 

Liczba całkowita (tys.) 

Odsetek siły roboczej

1960 1970 1973 1960 1970 1980
Niemcy 461 1727 2519 2 6 11
Francja 1294 1584 1900 6 8 11
Włochy 20 30 55 - - -
Holandia 47 134 160 1 3 3
Belgia 170 257 265 5 7 7
Luksemburg 20 27 43 16 21 35
WE 6 2012 3759  4942 3 5 7
W. Brytania 1233 1875 1751 5 7 7
Irlandia 1 2 2 - - -
Dania (a) 15 30 49 1 1 2
WE 9 3261 5606 6744 3 6 8
WE 12 (b) 3300 5600 6800 3 5 6

Źródła Willem Molle "Ekonomika Integracji Europejskiej", Warszawa 1994, O.E. Kuntze "Anstieg der Ausländerbeschäftigung gestoppt, - Info-Schnelldienst z 21 IV 1975, Szacunki własne
a) W związku ze swobodą przepływu siły roboczej między Danią, Szwecją, Norwegią i Finlandią, podane szacunki powinny być korygowane w górę
b) Dane są zaokrąglone. Dane dla Hiszpanii, Portugalii oraz Grecji są bardzo niskie

Faktem jest też, że w tym okresie zagraniczna siła robocza była w krajach członkowskich niezbędna. Przyczyniała się ona do wzrostu gospodarczego, a także umożliwiała utrzymać działalność gospodarczą w obrębie Wspólnoty. W innym przypadku przedsiębiorstwa pochodzące z krajów członkowskich zmuszone byłyby do przenoszenia swojej działalności poza swoje granice .
Należy jednak stwierdzić, że pomiędzy latami 60 - XX wieku, a początkiem wieku XXI istnieją dwie zasadnicze różnice. Pierwsza z nich dotyczy poziomów bezrobocia, które w przeszłości były na o wiele niższym poziomie oraz tendencjami demograficznymi. Dzisiejsza konieczność napływu obcokrajowców związana jest głównie ze zjawiskiem ciągłego spadku liczby osób aktywnych zawodowo przy jednoczesnym wzroście udziału liczby emerytów i rencistów. 
Na marginesie można dodać, że przy obecnych tendencjach pewne zdziwienie musi budzić fakt, że niektóre państwa członkowskie Unii Europejskiej wystąpiły z żądaniami okresów przejściowych w stosunku do możliwości napływu na ich rynki pracy obcokrajowców z dzisiejszych państw kandydujących. Z jednej strony opracowuje się plany, w jaki sposób zachęcić cudzoziemców do migracji (przykład planu Green Card realizowanego w RFN), z drugiej jednak w sposób całkowicie sztuczny zakazuje się wjazdu tym potencjalnym migrantom, których asymilacja przebiega najłatwiej i pociąga za sobą najniższe koszty społeczne. 
Innym przykładem jest sytuacja, która z uwagą przyglądali się obywatele praktycznie całego świata bezpośrednio w czasie pisania niniejszego artykułu. Przy wybrzeżu Australii stał statek, na którym znalazło się ponad 400 nielegalnych emigrantów pochodzących z Afganistanu. Mimo to, że do władz australijskich apelowała m.in. Komisarz ONZ ds. Uchodźców, dramat tych ludzi trwał ponad tydzień i ostatecznie został rozwiązany przez inne kraje. Ciekawym jest jaka byłaby reakcja władz Australii, gdyby na pokładzie znalazło się zamiast źle wykształconych i nie przygotowanych do funkcjonowania w gospodarce rynkowej uchodźców politycznych, 400 świetnie wykształconych informatyków. Odpowiedź jest chyba jasna. 
Sytuacja w zakresie zatrudniania cudzoziemców w Polsce, choć w mniejszym zakresie, jest podobna do sytuacji w innych krajach europejskich. Z danych Krajowego Urzędu Pracy wynika, że rok rocznie w Polsce pracuje legalnie ok. 20 tys. obcokrajowców (dokładne dane znajdują się w tab. 2) . Do tego trzeba doliczyć ok. 100 do 150 tys. osób, które przebywając czasowo w naszym kraju podejmują zatrudnienie za wynagrodzeniem. Oznacza to, że niedotrzymują oni deklaracji złożonej przy przekraczaniu granicy o turystycznym celu podróży. Jak wskazują badania czynią to zarówno obywatele pochodzący zarówno z krajów dawnego Związku Radzieckiego jak również obywatele Unii Europejskiej oraz USA czy Kanady. Z tą tylko różnicą, że pracownicy z "zachodu" swój pobyt ograniczają do kilku, kilkunastu dni kiedy to wykonują prace na rzecz najczęściej polskiej filii firmy zachodniej, natomiast pobyt przybyszów za wschodniej granicy trwa z reguły o wiele dłużej. Szacunki te nie obejmują cudzoziemców zajmujących się handlem targowiskowym. Oznacza to, że jedynie ok. 10% wszystkich cudzoziemców, którzy znaleźli zatrudnienie w Polsce robi to legalnie. Całkowicie bezpodstawne są jednak, moim zdaniem, doniesienia w polskiej prasie, która od czasu do czasu donosi o 60 tys. nielegalnie zatrudnionych Niemców w Polsce czy szacunkach mówiących o 1,5 mln. zatrudnieniu obcokrajowców. Dane te nie mają żadnych podstaw naukowych i wynikają raczej z nieznajomości problematyki. 

Tabela 2 Liczba zgód wydanych dla pracowników-obcokrajowców w poszczególnych latach 

Lata 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Liczba zgód 10441 11915 15307 16928 17116 178002

Źródło. Biuro Migracji Zarobkowych Krajowego Urzędu Pracy. 

O ile zatrudnienie legalne podlega kontroli i zjawisko to można w prosty sposób badać to w przypadku zatrudnienia nielegalnego wszystkie analizy obarczone są wieloma uogólnieniami. Wynika to głównie z niechęci obcokrajowców do poddawania się ankietom, z obawy przed ujawnieniem ich prawdziwego celu pobytu. Można jednak, w oparciu o literaturę przedmiotu, pokusić się o kilka wniosków.
- Dostęp obcokrajowców do polskiego rynku pracy odbywa się na zasadzie dyskryminacji. Zatrudnienie to jest możliwe dopiero wtedy kiedy na dane miejsce pracy nie można znaleźć pracownika polskiego. Coraz częstsze są jednak przypadki, że pracodawcy wybierają obcokrajowców nie z powodu ich niższych żądań płacowych, ale kwalifikacji do wykonywania konkretnej pracy. 
- Zarówno zatrudnienie legalne jak i nielegalne występuję w całej Polsce, to jednak skala tego zjawiska jest różna. Największa grupa obcokrajowców pracuje w Warszawie oraz okolicach.
- Największą grupę wśród pracowników legalnych stanowią kierownicy przedsiębiorstw, w tym właściciele lub współwłaściciele. Natomiast wśród pracowników nielegalnych przeważają osoby wykonujące prace budowlane oraz na potrzeby konkretnych gospodarstw domowych (opieka na dziećmi, sprzątanie itp.). Znaczącą liczbę stanowią również osoby, które prowadzą w Polsce niezalegalizowaną działalność handlową.
- Wśród pracowników nielegalnych przeważają pracownicy pochodzący z krajów dawnego bloku wschodniego oraz Azji. Mamy jednak co raz częściej do czynienia z nielegalnym zatrudnieniem pracowników pochodzących z krajów Unii Europejskiej oraz USA. Ich pobyt i zatrudnienie w Polsce związane jest jednak najczęściej z krótkotrwałym wykonywaniem czynności kontrolno-nadzorczych realizowanych w polskich firmach-córkach multinarodowych przedsiębiorstw i wynika z czasochłonności otrzymania pozwolenia na prace. 
- Większość swoich dochodów zarobionych w Polsce jest transferowana za granicę i stanowi w przypadku pracowników za wschodniej granicy uzupełnienie ich zarobków otrzymywanych w państwie zamieszkania.
- Zdecydowana większość obcokrajowców pracujących w Polsce, stanowi uzupełnienie polskich zasobów siły roboczej. Ich zatrudnienie jest komplementarne do zatrudnienia obywateli polskich. Oznacza to, że w przypadku niezatrudnienia cudzoziemca dane miejsce pracy pozostałoby wolne.
- Większość z obcokrajowców przebywa w Polsce przez krótki (nie przekraczający trzech miesięcy) czas. 

Zarówno w Polsce jak i krajach członkowskich Unii Europejskiej zatrudnianie obcokrajowców jest determinowane konkretnymi potrzebami gospodarki. Jest ono realizowane w obydwu segmentach rynku pracy, z tym tylko założeniem, że w przypadku segmentu pierwszego jedynie sporadycznie mamy do czynienia z zatrudnieniem nielegalnym. W drugim, mniej atrakcyjnym, segmencie istnieje zarówno zatrudnienie legalne jak i nielegalne. Bardzo często zatrudnienie nielegalne jest wymuszane przez skomplikowane przepisy umożliwiające dostęp obcokrajowców do rynku pracy. Inną przyczyną są wysokie koszty związane z zatrudnieniem. Należy jednak stwierdzić, że ten drugi czynnik występuje również przy nielegalnej pracy krajowców. Konieczność powierzania pracy obcokrajowcom wynika również z niedostosowania systemu edukacji danego kraju do potrzeb rynku pracy. 
Zasadniczą różnicą w omawianej kwestii pomiędzy Polską a krajami Unii Europejskiej jest liczba wolnych ofert pracy jakie znajdują się na rynku pracy. W naszym kraju na jedno wolne miejsce pracy przypada kilkuset bezrobotnych. W krajach Wspólnoty Europejskiej współczynnik ten jest kilkanaście razy mniejszy. Również zarobek jaki otrzymują w Polsce większość obcokrajowców jest kilkukrotnie niższy niż w Niemczech czy innych państwach członkowskich UE. 
Wydaje się, że zatrudnianie cudzoziemców w ramach gospodarki wolnorynkowej, przy zachowaniu jednakowych standardów socjalnych (nie dopuszczanie do dumpingu socjalnego), jest korzystne dla rynku pracy. Obcokrajowcy wypełniają lukę jaka powstaje w wyniku niedopasowania popytu i podaży, podejmując zatrudnienie tam gdzie brak jest zainteresowania ze strony rodzimej siły roboczej (np. pracownicy polscy pracujący w niemieckim rolnictwie czy Białorusini i Ukraińcy zatrudnieni w polskim ogrodnictwie). Dzięki nim pracodawcy mogą w wielu przypadkach rozwijać swoje przedsiębiorstwa w kraju bez konieczności przenoszenia produkcji w poszukiwaniu odpowiedniej siły roboczej. Zwiększają również konkurencyjność na danym rynku pracy powodując konieczność rezygnacji przez pracowników z wygórowanych (nie możliwych do poniesienia przez pracodawcę) żądań socjalnych czy też płacowych. Wszystkie te korzyści dotyczą jednak tylko zatrudnienia legalnego. W przypadku podejmowania przez cudzoziemców pracy nielegalnej mamy do czynienia nie tylko często z nieuczciwą z ich strony konkurencją w stosunku do krajowców, ale również i rzeczywistymi szkodami dla gospodarki. Z tych powodów należy podjąć szerokie działania mające na celu walkę z zatrudnieniem nielegalnym, przy jednoczesnym jednak zliberalizowaniu przepisów regulujących dostęp cudzoziemców do danego rynku pracy. 

Czy zatrudnienie obcokrajowców w Polsce będzie rosnąć?

Jak zostało napisane powyżej polski rynek pracy, a także zmiany demograficzne coraz bardziej przypominają sytuację z jaką mamy do czynienia w Unii Europejskiej. Nie oznacza to jednak, moim zdaniem, że w naszym kraju podobnie jak to się dzieje w innych państwach w najbliższych latach znacząco wzrośnie liczba zatrudnionych legalnie obcokrajowców. Może natomiast zwiększyć się zjawisko zatrudnienia nielegalnego. Niestety może się to okazać niebezpieczne dla możliwości konkurencyjności naszej gospodarki w rywalizacji z innymi krajami. Stanie się tak z kilku powodów. 
Po pierwsze, w najbliższych latach poziom bezrobocia utrzyma się w Polsce na wysokim poziomie co zmusi władze odpowiedzialne za rynek pracy do utrzymania restrykcyjnych przepisów dotyczących zatrudniania cudzoziemców. 
Po drugie, pomimo wejścia Polski do Unii Europejskiej i wprowadzenia swobodnego przepływu pracowników nie należy spodziewać się zwiększonego zainteresowania polski rynkiem pracy ze strony obywateli innych krajów członkowskich.
Po trzecie, zarobki jakie proponuje większość polskich przedsiębiorstw są niższe niż wynagrodzenie proponowane w krajach UE oraz USA. Spowoduje to, że potencjalni dobrze wykształceni emigranci, na których istnieje ogromne zapotrzebowanie w Europie i Ameryce wybiorą inne kraje niż Polska.
Po czwarte, polscy pracodawcy są zainteresowani w wielu przypadkach zatrudnieniem nielegalnym. Sprzyja temu również zawiłość przepisów, niewydolność systemu kontroli legalności zatrudnienia jak również wysokość kar za zatrudnianie cudzoziemców bez zezwolenia.
Po piąte, w wyniku ubożenia pewnej grupy polskiego społeczeństwa, zdecydują się oni na podjęcie zatrudnienia, które teraz wykonywane jest w Polsce przez cudzoziemców. 
Po szóste, w najbliższych latach powinna nastąpić poprawa sytuacja w krajach z których pochodzi największa liczba cudzoziemców zatrudnionych w Polsce. Spowoduje to sytuację, w której zarobek jaki będą mogli otrzymać w naszym kraju, przy stale rosnących kosztach utrzymania przestanie być dla nich atrakcyjny. 

Podsumowanie

Polska jako kraj, w którym funkcjonuje gospodarka wolnorynkowa oraz zachodzą podobne zjawiska społeczne jak w innych krajach europejskich w perspektywie kilkunastu lat zostanie zmuszona do zmiany swojej polityki imigracyjnej. Napływ obcokrajowców w celu utrzymania wzrostu gospodarczego oraz utrzymania konkurencyjności będzie koniecznością. Powstaje jednak pytanie skąd będzie można tych pracowników zaprosić. Już obecnie na bardzo dobre propozycje kierowane przez kraje UE, do przedstawicieli zawodów, na które jest szczególne zapotrzebowanie odpowiada jedynie znikoma liczba obcokrajowców. Można założyć, że podobnie będzie w Polsce. Jedynym wyjściem z sytuacji wydaje się, inwestowanie w rodzima siłę roboczą, tak aby po pierwsze pozostała ona w kraju, po drugie natomiast zachęcić (a może czasami zmusić) bezrobotnych do podjęcia zatrudnienia, które wykonywane jest z reguły przez cudzoziemców. Jestem zdania, że Polska nie będzie w stanie uzupełnić potencjalnego braku siły roboczej pracownikami pochodzącymi z zagranicy. Mimo tego, że opinia taka może budzić obecnie w Polsce wiele kontrowersji to jednak analizując prognozy dotyczące rozwoju naszego kraju już dzisiaj należy poważnie rozważyć zmianę w najbliższych latach polskiej polityki imigracyjnej przy jednoczesnym uelastycznieniu zasad rządzących rynkiem pracy. W przeciwnym wypadku powtórzymy sytuację, która ma miejsce obecnie w Niemczech. Kilkunasto procentowe bezrobocie i setki tysięcy wolnych miejsc pracy. 

Bibliografia

Anioł W. "Migracje w Europie" w S. Golinowska, E Marek (red) "Studia o procesach migracji zagranicznych" Tom I, IPiSS, Warszawa 1994 

Cudzoziemcy zatrudnieni w Polsce w roku 2000, KUP, Warszawa 2001

Domaradzka E. "Cudzoziemcy na polskim rynku pracy", Polityka Społeczna 5/6 2000

Golinowska, S. Marek E. "Procesy migracyjne w Polsce", w "Procesy migracyjne w Europie Środkowo-Wschodniej", MPiPS Warszawa 1995 

Kuntze O.E. "Anstieg der Ausländerbeschäftigung gestoppt, - Info-Schnelldienst z 21 IV 1975

Marek E. "Wyjazdy zarobkowe Polaków. Perspektywy zagranicznej migracji zarobkowej w Polsce na przełomie XX i XXI wieku" , IPiSS Warszawa 1998 

Molle. W "Ekonomika Integracji Europejskiej", Warszawa 1994

Okólski M. "Migracje zagraniczne w Polsce: przeszłość i teraźniejszość", Centrum Europejskie Uniwersytetu Warszawskiego, biuletyn nr 1-2, styczeń 1993

Rajkiewicz A. (red) "Zewnętrzne migracje zarobkowe we współczesnej Polsce" Wyższa Szkoła Humanistyczno-Ekonomiczna we Włocławku, Włocławek 2000.

Rocznik Demograficzny, Główny Urząd Statystyczny, GUS, (CSO) Warszawa, 1998

Zuwanderung gestalten - Integration fördern" raport przygotowany pod przewodnictwem Rity Süsmuth