II. Stopień elastyczności rynków pracy w krajach Europy Środkowej i Wschodniej. Analiza instytucji rynku pracy w latach 90-tych
Określenie stopnia elastyczności bądź sztywności rynku pracy nie jest zadaniem łatwym. Brak jednego ilościowego kryterium, który można by zastosować w funkcji barometru. Jak zauważa Freeman (2000), "nie istnieje żadna powszechnie przyjęta taksonomia umożliwiająca przypisywanie gospodarek do różnych klas instytucjonalnych, nie ma nawet kryterium pomiaru dystansu dzielącego poszczególne takie klasy. Czy na przykład instytucje japońskie bliższe są amerykańskim czy niemieckim? Czy brytyjskie instytucje są bardziej amerykańskie czy europejskie? Nie ma kryteriów instytucjonalnych, które pozwoliłyby na odpowiedź na te pytania".
Można jednak uwzględnić pewien zestaw wskaźników i spróbować klasyfikacji krajów na bazie istniejącej wiedzy o politycznej trafności tych wskaźników. Takie podejście przyjęli Lazear (1990), Nickell (1997), Blanchard i Wolfers (1999), a także autorzy studiów OECD Jobs Study and Employment Outlook (1994, 1999). Podobne podejście przyjmujemy w niniejszym studium, omawiając różne zestawy wskaźników środków i instytucji rynku pracy. Zestaw wskaźników obejmuje (i) wskaźnik elastyczności Ustawowej Ochrony Zatrudnienia; (ii) rozmaite miary stopnia pokrycia, kosztu i efektywności pasywnych i aktywnych środków rynku pracy; oraz (iii) wskaźniki uzwiązkowienia i podatkowego obciążenia pracy (np. opodatkowanie funduszu wynagrodzeń) .
Opierając się na tych wskaźnikach możemy poczynić następujące konstatacje:
· Kraje Europy Środkowej i Wschodniej nie są monolitem. Mimo niedawnej wspólnej historii i wyboru podobnej drogi w kierunku akcesji kraje te przyjęły jednak nieco odmienne środki rynku pracy. Z punktu widzenia ochrona zatrudnienia najbardziej elastyczne rozwiązania ustawowe przyjęły Węgry, najmniej - chyba Słowenia.
· Mimo pewnych odrębności kraje te (z wyjątkiem Słowenii) mieszczą się mniej więcej w połowie "skali elastyczności rynku pracy" - na tle krajów UE i OECD członków. Rynki pracy tych krajów są bez wątpienia mniej elastyczne niż rynek Stanów Zjednoczonych czy Wielkiej Brytanii, z pewnością jednak mniej sztywne od rynków pracy krajów Południa Europy.
· Mimo że kraje Europy Środkowej i Wschodniej przyjęły - tu ponownie należy zastrzec pewny stopień odmienności rozwiązań - zestaw środków rynku pracy (pasywnych i aktywnych) wspólny wszystkim krajom UE i OECD, na rzecz bezrobotnych przeznaczają one skromne tylko środki w swych budżetach, i pod tym względem przypominają bardziej politykę w tym zakresie Stanów Zjednoczonych, Wielkiej Brytanii czy krajów Europy Południowej niż Europy Północnej.
· Wreszcie - kraje te odeszły od zcentralizowanych rozwiązań w zakresie negocjowania systemu wynagrodzeń idąc w kierunku bardziej zliberalizowanego systemu negocjacji płac. Mimo to odziedziczone po poprzednim systemie instytucji i normy społeczne nadal odgrywają istotną rolę w procesie negocjacji. Również pod względem obciążenia podatkowego pracy kraje te plasują się w czołówce Europy.
Przejdźmy do omówienia stwierdzonych różnic i cech wspólnych względem poszczególnych rodzajów wskaźników.
A. Ustawowa ochrona zatrudnienia.
Gdy mowa o ustawodawstwie chroniącym zatrudnienie mówimy o regulacjach ograniczających swobodę pracodawcy do zwalniania pracowników. O ile celem tych rozwiązań ustawowych jest "ochrona" dobrobytu pracowników przez zapobieganie groźbie nieuczciwego ich traktowania i przed ryzykiem wahań przychodów, regulacje takie mogą prowadzić do wzrostu kosztów zatrudniania pracowników. Konsekwencją tego może być zmniejszenie dopływu zgłoszeń wolnych miejsc pracy a tym samym i obniżenie poziomu zatrudnienia.
Skonstruowaliśmy dwa odmienne wskaźniki Ustawowej Ochrony Zatrudnienia (UOZ w wersjach 1 i 2) dla sześciu krajów Europy Środkowej i Wschodniej opierając się na metodologii OECD. Wersja 1 ogranicza się wyłącznie do przepisów dotyczących zatrudnienia na stałe i czasowe, wersja 2 rozszerza zakres indeksu na przepisy odnoszące się do zwolnień grupowych. Oba wskaźniki próbują mierzyć stopień sztywności regulacji prawnych. Zastosowanie metodologii OECD w obu przypadkach pozwala dokonywać porównań nie tylko pomiędzy krajami badanej grupy, lecz i z krajami członkowskimi UE i innymi krajami OECD.
Poniżej konstruujemy oba wskaźniki, omawiać jednak będziemy jedynie wersję rozszerzoną (wersję 2) . Ta wersja wskaźnika Ustawowej Ochrony Zatrudnienia jest ważoną średnią z 22 wskaźników, z których jedne są bezpośrednio dostępne w postaci ilościowej (np. okres wypowiedzenia czy wysokość odprawy dla osób zwalnianych), inne tworzone w oparciu o dane jakościowe (np. trudność zwolnienia) . Wskaźniki dla Republiki Czeskiej, Polski i Węgier oparte są na danych OECD, zaś wskaźniki dla krajów pozostałych, spoza OECD, opierają się na przeglądzie stanu ich najbardziej aktualnego ustawodawstwa. Wskaźnik UOZ przybiera wartości od 1 do 6, a im wyższa wartość tym ściślejsza ochrona zatrudnienia przez przepisy ustawowe.
Wyraźnie widać, że kraje Europy Środkowej i Wschodniej nie są jakimś monolitem. Porównanie wartości wskaźnika UOZ we wszystkich sześciu krajach ujawnia bardzo istotne rozpiętości pod tym względem (Tabela 1). Węgry mają najbardziej elastyczny system regulacji dotyczących rynku pracy, wykazując wskaźnik Ustawowej Ochrony Zatrudnienia na poziomie 1,7; zaraz potem idzie Polska (2,0) i Republika Czeska (2,1). Słowacja i Estonia zajmują środek pola, z wartościami wskaźnika odpowiednio 2,4 i 2,6. Wreszcie Słowenia, kraj o najbardziej restrykcyjne regulacjach rynku pracy, wykazuje wskaźnik UOZ o wartości 3,5 .
Rozbieżności te można tłumaczyć odmiennym traktowaniem w ustawodawstwie poszczególnych krajów zatrudnienia normalnego i czasowego oraz zwolnień grupowych, przy czym najistotniejsze wydają się różnice pomiędzy badanymi krajami jeśli chodzi o przepisy dotyczące zatrudnienia czasowego (odchylenie standardowe tego wskaźnika reprezentuje 50% jego średniej wartości, dla pozostałych dwóch wskaźników wartość ta wynosi tylko 15%).
Przepisy dotyczące zatrudnienia normalnego określają zasady i tryb zatrudniania i zwalniania osób zatrudnionych na stałe, wymogi dotyczące wypowiadania umów o pracę, a także wypłacanie odpraw. Tego typu regulacje są najbardziej elastyczne na Węgrzech i w Polsce, dla których wartości wskaźnika UOZ wynoszą odpowiednio 2,1 i 2,2. Na Węgrzech wypowiedzenie umowy o pracę jest skuteczne po wręczeniu pracownikowi pisemnego zawiadomienia, w innych krajach grupy wypowiedzenie pracy musi być przekazywane do wiadomości jakiejś strony trzeciej, zwykle jest to jakaś organizacja reprezentująca pracownika. Nadto na Węgrzech i w Polsce do zwolnienia wystarcza "niezadowalająca jakość pracy" czy "zbyteczność stanowiska", gdy w Republice Czeskiej, Estonii, Słowacji i Słowenii od pracodawcy wymaga się uwzględniania czynników socjalnych, zapewnienia pracownikowi przeszkolenia w nowym zawodzie czy nawet zapewnienia pracownikowi przeniesienia na inne odpowiednie stanowisko. Wreszcie - zarówno na Węgrzech, jak w Polsce okres wypowiedzenia jest krótki a odprawa niewysoka .
Tabela 1. Ustawowa ochrona zatrudnienia w krajach Europy Środkowej i Wschodniej pod koniec lat 90-tych
Zatrudnienie normalne | Zatrudnienie czasowe | Zwolnienia grupowe | Restrykcyjność ustawowej ochrony zatrudnienia | ||
Wersja 2 (1) | |||||
Wskaźnik | Ranking (2) | ||||
Republika Czeska | 2,8 | 0,5 | 4,3 | 2,1 | 3 |
Estonia | 3,1 | 1,4 | 4,1 | 2,6 | 5 |
Węgry | 2,1 | 0,6 | 3,4 | 1,7 | 1 |
Polska | 2,2 | 1,0 | 3,9 | 2,0 | 2 |
Słowacja | 2,6 | 1,4 | 4,4 | 2,4 | 4 |
Słowenia | 3,4 | 2,4 | 4,8 | 3,5 | 6 |
Słowenia (3) | (2,9) | (0,6) | (4,9) | (2,3) | (4) |
średnia dla EŚW | 2,7 | 1,2 | 4,1 | 2,4 | |
średnia dla UE (4) | 2,4 | 2,1 | 3,2 | 2,4 | |
średnia dla OECD (5) | 2,0 | 1,7 | 2,9 | 2,0 |
Źródła: OECD (1999) Employment Outlook 1999. Dla Estonii i Słowenii - szacunki Banku Światowego.
(1) Średnie ważone wskaźników dla umów o zatrudnienie normalne i czasowe, oraz dla zwolnień grupowych.
(2) Pozycje w rankingu jest tym wyższa im bardziej restrykcyjna jest ochrona zatrudnienia.
(3) Dane oszacowane przy za3o?eniu wprowadzenia proponowanego kodeksu pracy.
(4) Bez Grecji i Luksemburga.
(5) Średnia dla wszystkich krajów OECD w Tabeli AI.1.
Regulacje dotyczące zatrudnienia czasowego określają stosowanie umów na czas oznaczony, ich przedłużanie i maksymalny okres trwania, dotyczą też działalności agencji pośrednictwa dla pracowników na czas oznaczony. Najmniejszą liczbę ograniczeń stwierdzono w regulacjach Czech i Węgier (wskaźniki odpowiednio 0,5 i 0,6), przepisy Estonii, Polski i Słowacji są bardziej restrykcyjne wykazując wskaźniki dwu lub trzykrotnie wyższe. Słowenia zdecydowanie odstaje w tej grupie pod względem restrykcyjności ustawowej ochrony pracy - z wartością wskaźnika 2,4.
Różnice te biorą się głównie z faktu, że w Republice Czeskiej i na Węgrzech umowy na czas określony mogą być zawierane bez szczególnych ograniczeń lub z pewnymi ograniczeniami co do liczby bądź okresu trwania, podczas gdy inne kraje umowy takie dopuszczają tylko po spełnieniu szczególnych warunków i przez okres ograniczony. Jeśli chodzi o przepisy dotyczące agencji pośrednictwa dla pracowników czasowych różnic praktycznie nie ma - z wyjątkiem Słowenii, gdzie okres trwania takich umów ograniczony jest do dwóch miesięcy .
Regulacje dotyczące zwolnień grupowych wyjaśniane są przez termin "grupowe", w odróżnieniu od "indywidualnych". Określają one warunki dotyczące trybu wypowiedzenia i płatności związanych z takimi zwolnieniami. Podobnie jak w przypadku regulacji dotyczących zatrudnienia normalnego i czasowego - i tu regulacje najmniej i najbardziej restrykcyjne stwierdzamy odpowiednio na Węgrzech i w Słowenii, których wskaźniki wynoszą odpowiednio 3,4 i 4,8, a pozostałe kraje mieszczą się pomiędzy tymi wartościami skrajnymi. Sama definicja pojęcia "zwolnienia grupowego" i większość wymogów dotyczących trybu wypowiedzenia są generalnie podobne we wszystkich tych krajach, są jednak pewne różnice jeśli chodzi o dodatkowe okresy odroczeń czy koszty obciążające pracodawcę w przypadku dokonywania przez niego zwolnienia grupowego w porównaniu ze zwolnieniem indywidualnym. Na przykład w Polsce wymagany jest upływ dodatkowego miesiąca, by wypowiedzenie było skuteczne, podczas gdy w Republice Czeskiej okres wypowiedzenia trwa niecałe cztery miesiące. Na Węgrzech i w Republice Czeskiej nie są nakładane żadne dodatkowe koszty w związku ze zwolnieniem grupowym, zaś w pozostałych czterech krajach pracodawca ma obowiązek wypłaty dodatkowej kwoty odprawy lub dodatkowej płatności jako wyrównanie kosztu usług takich przeszkolenie czy ponowne zatrudnienie.
Różnice pod względem restrykcyjności ustawowej ochrony zatrudnienia występują nie tylko wśród krajów Europy Środkowej i Wschodniej lecz również - i to w wyższym jeszcze stopniu - wśród krajów Unii Europejskiej i innych krajów członkowskich OECD. Wspomniane już studium OECD (1994, 1999) a także praca Nickella (1997) wykazały wśród krajów OECD występowanie wskaźnika Ustawowej Ochrony Zatrudnienia w zakresie wartości od 0,7 do 3,7 (Rys. 1 i Tab. AI.1) . Tę wielką rozpiętość stwierdza się w Unii Europejskiej, gdzie obok krajów praktycznie bez restrykcyjnych regulacji takich jak Wielka Brytania, Irlandia czy Dania występują kraje Europy Południowej takie jak Włochy, Hiszpania, Portugalia, które przeciwnie cechują się najwyższym stopniem restrykcyjności ustawowej ochrony zatrudnienia (z wartościami wskaźnika UOZ na poziomie 3,1 i wyżej). Niemcy, Francja i niektóre kraje skandynawskie pod tym względem plasują się na poziomie średnim.
Porównanie ze Stanami Zjednoczonymi nie daje wyników zaskakujących. Bez wątpienia potwierdza się często powtarzany pogląd o znacznie niższym poziomie elastyczności rynków pracy w Europie niż amerykańskiego. Nigdzie nie odnotowano niższych wartości wskaźnika niż w Stanach Zjednoczonych. Ciekawe jednak, że niezbyt odległe są wartości wskaźnika krajów anglosaskich UE -Wielkiej Brytanii i Irlandii.
Porównanie dwóch ugrupowań krajów pokazuje, iż kraje Europy Środkowej i Wschodniej są mniej więcej w środku skali "elastyczności" rynku pracy. Słowenia jest wyjątkiem, mieszcząc się na końcu zakresu (do czasu wprowadzenia przygotowywanych aktualnie nowych przepisów). Rynki pracy w krajach Europy Środkowej i Wschodniej są zdecydowanie mniej elastyczne niż w Stanach Zjednoczonych, Wielkiej Brytanii czy Kanadzie, z pewnością jednak mniej sztywne niż w niektórych krajach Europy Południowej. Wśród 26 krajów sklasyfikowanych według rosnących wartości wskaźnika UOZ: (i) Węgry, Polska i Republika Czeska zajmują odpowiednio pozycje 9, 10 i 11, (ii) Słowacja i Estonia zajmują odpowiednio pozycje 16 i 18, zaś (iii) Słowenia znalazła się na miejscu 25. Po wprowadzeniu nowego kodeksu pracy Słowenia ma szanse pójść w górę do pozycji 16 (Tab. AI.2).
Rys. 1. Wskaźnik Ustawowej Ochrony Zatrudnienia w wybranych krajach OECD i krajach akcesyjnych UE
Te różnice między krajami jeśli chodzi o miejsce w rankingu, choć niewielkie, są na tyle znaczące, by sugerować, iż przy wprowadzaniu nowego prawa pracy w okresie transformacji kraje Europy Środkowej i Wschodniej większy wpływ mogła wywierać bliskość geograficzna czy powinowactwo kulturalne niż dążenie do naśladowania jednolitego modelu europejskiego. Uwzględniając wyłącznie wartość wskaźnika Ustawowej Ochrony Zatrudnienia stwierdzimy, że na przykład Estonia bliska jest Norwegii czy Szwecji, natomiast Słowenia wydaje się pod tym względem bliższa Włochom czy Niemcom.
B. Pasywne i aktywne środki rynku pracy
Przyjrzyjmy się różnorakim środkom, jakie krajów Europy Środkowej i Wschodniej stosują do wspierania bezrobotnych. Odróżniamy środki pasywne (np. system ubezpieczania bezrobotnych) od środków aktywnych (pomoc w poszukiwaniu zatrudnienia, szkolenie, roboty publiczne, dofinansowanie wynagrodzeń itd.). Pasywne środki rynku pracy mogą stwarzać zachętę do pozostawania na bezrobociu przez dłuższy okres, natomiast środki aktywne mają na celu ułatwienie powrót na rynek pracy. Jaki ostatecznie wpływ oba rodzaje środków wywrą na bezrobocie zależeć będzie od właściwości różnych programów, zwłaszcza ich względnej szczodrości i udziału w budżecie.
I tu okazuje się przeważać zróżnicowanie. Mimo przyjęcia pakietu środków podobnych do środków stosowanych w innych krajach europejskich kraje Europy Środkowej i Wschodniej wykazują istotne różnice jeśli chodzi o zakres uprawnienia do zasiłków, zasięg i okres prowadzenia programów dla bezrobotnych, a także względnych preferencji dla środków pasywnych lub aktywnych.
(i) Pasywne środki rynku pracy: ubezpieczanie bezrobotnych
Szczodrość konkretnego systemu ubezpieczania bezrobotnych (bądź jej brak) zależy od wielkości zasiłku i okresu trwania uprawnienia do pobierania, oraz od zasad, na podstawie których określa się to uprawnienia. Sprawdźmy te kryteria.
Prostym sposobem porównywania "wielkości zasiłku" w krajach Europy Środkowej i Wschodniej jest sprawdzenie współczynnika zastępowania dochodu przez zasiłek - początkowy poziom wielkości zasiłku dzielony jest przez jakąś średnią z dotychczasowych zarobków. W krajach Europy Środkowej i Wschodniej wartości współczynnika zastępowania dochodu mieszczą się w granicach 40-64%, z wyjątkiem Estonii, gdzie wynosi on 10% (Tab. 2). Inny sposób porównywania tych wielkości jest przedstawiania zasiłku jako odsetka płacy minimalnej bądź przeciętnego wynagrodzenia w danym kraju. Tak wyrażone zasiłki dla bezrobotnych wynoszą 60-100% płacy minimalnej i 10-45% płacy przeciętnego wynagrodzenia (Tab. 3). Wartości współczynnika dla tych krajów są mniej więcej w granicach odpowiednich wartości dla krajów UE i OECD (35-75%), a jednak liczby te ujawniają istotne różnice pomiędzy krajami.
Tabela 2. Elementy systemu ubezpieczania bezrobotnych w krajach akcesyjnych
pod koniec lat 90-tych (I)
Współczynnik zastępowania dochodu (%) | Okres pobierania (w miesiącach) | |
Republika Czeska | 50 | 6 |
Estonia | 103 | 3-6 |
Węgry | 64 | 124 |
Polska | 405 | 12-246 |
Słowacja | 60 | 6-127 |
Słowenia | 63 | 3-247 |
rednia dla EŚWŚ | 48 55 (8) | |
Średnia dla UE (9) | 60 | |
Średnia dla OECD (10) | 58 |
Źródła: OECD Employment Outlook (1995, 1999), IMF World Economic Outlook (1999), IMF Article IV - Consultation with the Slovak Republic, World Bank estimates for Estonia and Slovakia, The Czech Republic: Towards UE Accession (The World Bank, 1999), Slovak Republic: A Strategy for Growth and Economic Integration (The World Bank, 1998).
(1) Opis kategorii: (1) Współczynnik zastępowania dochodu przez zasiłek - początkowy poziom wielkości zasiłku dzielony przez średnią z dotychczasowych zarobków, (2) Okres pobierania - okres maksymalny, w miesiącach, zależny od różnych kryteriów (wiek, stan rodzinny, dotychczasowe zatrudnienie, okres składkowy).
(2) Dane dla Republiki Czeskiej, Estonii i Słowenii za rok 1998; dane dla Węgier za rok 1997; dane dla Polski i Słowacji za rok 1996.
(3) Zasiłki są na poziomie 60% płacy minimalnej, czyli ok. 10% przeciętnego wynagrodzenia.
(4) Co najmniej 4-letni staż pracy.
(5) Współczynnik zastępowania dochodu wynosi 40% przeciętnego wynagrodzenia z roku poprzedzającego rok, w którym pracownik zarejestrował się jako bezrobotny.
(6) Okres pobierania uzależniony jest od stażu pracy.
(7) Okres pobierania jest funkcją okresu składkowego pracownika.
(8) Liczby w nawiasach - bez uwzględnienia Estonii.
(9) Bez uwzględnienia Grecji i Luksemburga.
(10) Średnia dla wszystkich krajów OECD w Tabeli AI.3.
Okres pobierania zasiłków również jest w poszczególnych krajach nieco odmienny. W Republice Czeskiej i Estonii maksymalny okres pobierania wynosi 6 miesięcy, na Węgrzech i w Słowacji 12 miesięcy, w Polsce i Słowenii nawet do 24 miesięcy (Tab. 2). Są to wskaźniki podobne do wskaźników w krajach UE i OECD (6 miesięcy w Stanach Zjednoczonych, 12 miesięcy w Wielkiej Brytanii, 24 miesięcy w Hiszpanii, bez ograniczeń w Belgii).
Tabela 3. Charakterystyka systemów ubezpieczania bezrobotnych w krajach akcesyjnych (II)
1991 | 1992 | 1993 | 1994 | 1995 | 1996 | 1997 | 1998 | ||
Republika Czeska | Stopień pokrycia | 46,5 | 50,5 | 47,1 | 44,2 | 50,1 | 51,4 | 49,2 | |
% płacy minimalnej | 63,8 | 75,2 | 83,3 | 93,5 | 92,2 | 102,7 | 88,1 | ||
% przec. wynagrodzenia | 30,2 | 28,4 | 26,6 | 25,2 | 23,8 | 24,0 | 20,0 | ||
Estonia | Stopień pokrycia | 56,4 | 46,3 | 39,9 | 45,4 | 53,6 | 55,1 | ||
% płacy minimalnej | 60,0 | 60,0 | 40,0 | 35,3 | 28,4 | 27,3 | |||
% przec. wynagrodzenia | 16,9 | 10,4 | 7,6 | 8,0 | 6,7 | 7,2 | |||
Węgry | Stopień pokrycia (1) | 76,8 | 78,1 | 74,1 | 76,7 | 79,0 | 73,5 | 71,3 | 73,6 |
% płacy minimalnej | 75,0 | 75,0 | 75,0 | 75,0 | 75,0 | ||||
% przec. wynagrodzenia | 28,1 | 26,9 | 24,6 | 23,4 | 23,3 | ||||
Polska | Stopień pokrycia | 79,0 | 52,3 | 48,3 | 50,1 | 58,9 | 51,9 | 30,5 | 22,9 |
% płacy minimalnej | 100-305 | 100-310 | 95,3 | 98,0 | 81,0 | 110 | |||
% przec. wynagrodzenia | do 100 | do 100 | 36,0 | 36,0 | 36,0 | 45,0 | |||
Słowacja | Stopień pokrycia | 82,0 | 34,0 | 34,0 | 23,0 | 23,0 | 28,0 | 27,0 | 28,0 |
% płacy minimalnej | 61,7 | 72,2 | 70,6 | 106,9 | 109,3 | ||||
% przec. wynagrodzenia | 24,0 | 24,6 | 23,4 | 31,3 | 32,8 | ||||
Słowenia | Stopień pokrycia | 40,0 | 45,0 | 43,1 | 42,1 | 30,3 | 30,3 | 32,6 | 32,6 |
% płacy minimalnej (2) | 100-300 | 100-300 | 100-300 | 100-300 | 100-300 | 100-300 | 100-300 | 187,2 | |
% przec. wynagrodzenia (2) | 32,7 | 44,1 | 47,1 | 43,3 | 43,4 | 43,1 | 43,9 |
Źródła: Raporty o zatrudnieniu i rynkach pracy dla poszczególnych krajów przygotowane przez European Training Foundation (1999), EBRD Transformation Report (1999), Bank Centralny Estonii, OECD Employment Outlook (1999).
(1) Dane obejmują (1) zasiłki dla bezrobotnych, oraz (2) transfery socjalne po utracie uprawnienia do zasiłku dla bezrobotnych.
(2) Dane z raportów rocznych Krajowego Urzędu Zatrudnienia Słowenii, the Bank of Slovenia Monthly Bulletin, i Labor Market Issues in Slovenia (The World Bank, 1998).
Zamiast bezpośrednio porównywać zasady uznawania uprawnienia do zasiłku różnych krajów, co byłoby kłopotliwe, wykorzystujemy zastępczo wskaźnik pokrycia, czyli odsetek bezrobotnych otrzymujących zasiłki w ramach systemu ubezpieczania od bezrobocia (Tab. 3). W Republice Czeskiej i Estonii wskaźnik ten wynosi ok. 40-50%, utrzymując się mniej więcej na stałym poziomie w ciągu całej dekady lat 90-tych. Podobnie w przypadku Węgier, choć sam wskaźnik jest tam znacznie wyższy (70-75%). W pozostałych trzech krajach natomiast wskaźnik pokrycia przez cały okres lat 90-tych stale spadał - z 80% do 20% w Polsce i Słowacji, i z 40% do 30% w Słowenii.
Wobec takich znacznych różnic jeśli chodzi o wielkość zasiłków i okres pobierania zasiłków nie zaskakuje, że stopień pokrycia przekłada się na różnice poziomu wydatków na ubezpieczanie bezrobotnych. Kraje Europy Środkowej i Wschodniej przeznaczają poniżej 1% PKB ubezpieczanie bezrobotnych, z wyjątkiem Polski gdzie wskaźnik ten wynosi 1,7% (Tab. 4). Nawet jednak na tak niskim poziomie obserwuje się znaczne zróżnicowanie pomiędzy krajami - od Słowenii przeznaczającej na ubezpieczanie bezrobotnych 0,9% PKB po Estonię wydającej na ten cel poniżej 0,1% swego PKB.
Ze względu na zagregowany charakter dane te mogą być nieco mylące, częściowo są bowiem funkcją liczby zarejestrowanych bezrobotnych . Z myślą o powyższym zastrzeżeniu jako alternatywną miarę wydatków przyjmiemy stosunek udziału ubezpieczania bezrobotnych w PKB po stronie wydatków do poziomu bezrobocia (obie w wyrażeniu procentowym). Przez pryzmat tego kryterium okazuje się, że kraje te wydają jak dotąd stosunkowo niewielką część środków publicznych na ubezpieczanie bezrobotnych (od 0,01 do 0,12% PKB na każdy punkt procentowy bezrobocia).
Tabela 4. Koszt pasywnych i aktywnych środków rynku pracy w krajach akcesyjnych 1
Poziom bezrobocia | Środki pasywne | Środki aktywne | |||
% PKB | Koszt na 1 pkt proc. bezrobocia | % PKB | Koszt na 1 pkt proc. bezrobocia | ||
Republika Czeska (1999) | 8,8 | 0,31 | 0,04 | 0,19 | 0,02 |
Estonia (1998) | 9,9 | 0,08 | 0,01 | 0,08 | 0,01 |
Węgry (1997) | 8,7 | 0,56 | 0,06 | 0,40 | 0,04 |
Polska (1996) | 14,3 | 1,71 | 0,12 | 0,49 | 0,03 |
Słowacja (1996) | 11,1 | 0,54 | 0,05 | 0,56 | 0,05 |
Słowenia (1998) | 7,9 | 0,89 | 0,11 | 0,83 | 0,11 |
Średnia dla EŚW | 0,68 | 0,06 | 0,42 | 0,04 | |
Średnia dla UE (3) | 1,73 | 0,26 | 1,16 | 0,16 | |
Średnia dla OECD (4) | 1,43 | 0,23 | 0,92 | 0,14 |
Źródła: OECD Employment Outlook (1997, 1999), CEM Slovak Republic, ELFS (1998), RZS (1999).
(1) Dane z różnych lat - 1997, 1998 i 1999 (w nawiasach)
(2) Wydatki na ubezpieczanie bezrobotnych: Stosunek udziału ubezpieczania bezrobotnych w PKB po stronie wydatków do poziomu bezrobocia (obie wielkości w wyrażeniu procentowym).
(3) Bez Luksemburga.
(4) Średnia dla wszystkich krajów OECD w Tab. AI.4.
Wartości te są generalnie niższe od analogicznych wskaźników krajów członkowskich UE i OECD, które poświęcają więcej niż 1% of PKB (0,25% PKB na 1 punkt procentowy poziomu bezrobocia) na ubezpieczanie bezrobotnych (Tab. AI.4). Z tej perspektywy można powiedzieć, iż środki ubezpieczania bezrobotnych w krajach Europy Środkowej i Wschodniej są bliższe zasadom stosowanym w Stanach Zjednoczonych, Wielkiej Brytanii i Europy Południowej niż polityce przeważającej w krajach Europy Centralnej i Północnej (zob. Wstawkę 1).
(ii) Aktywne środki rynku pracy
Aktywne środki rynku pracy obejmują szeroki wachlarz programów, w tym pomoc w znajdowaniu zatrudnienia i doradztwo, szkolenie bezrobotnych i młodzieży, dofinansowanie zatrudniania, bezpośrednie tworzenie miejsc pracy i programy specjalne dla grup upośledzonych. Ze względu na liczebność i zróżnicowany charakter wszystkich tych programów uważamy, że szczegółowe omówienie i porównania międzynarodowe ich elementów i roli wychodziłyby poza zakresem niniejszego opracowania. Dlatego ograniczamy naszą analizę do wydatków na aktywne środki rynku pracy.
Kraje akcesyjne na finansowanie aktywnych środków rynku pracy przeznaczają od 0,08 do 0,83 swego PKB (Tab. 4). Nie są to sumy znaczne, jednak ujawniają się istotne różnice pomiędzy krajami - oto na przykład Słowenia wydaje na ten cel dziesięciokrotnie większy udział swego PKB niż Estonia. Po korekcie tych wartości przez uwzględnienie różnicy w ich poziomie bezrobocia okazuje się, że kraje te wydają od 0,01 do 0,11% swego PKB na 1 punkt procentowy poziomu bezrobocia.
Wstawka 1. Pomoc dla bezrobotnych w wybranych krajach OECD i krajach akcesyjnych
Stosunek udziału ubezpieczenia bezrobotnych w PKB po stronie wydatków do poziomu bezrobocia można interpretować również jako tę część każdego dolara wytworzonego przez jednego pracującego, która wydawana jest na bezrobotnych. Dla przykładu jeśli w Republice Czeskiej na ubezpieczenie bezrobotnych wydaje się 0,04 % PKB na 1 pkt procentowy poziomu bezrobocia, to można powiedzieć, iż z każdego dolara wytworzonego przez pracującego 4 centy wydawanych jest bezrobotnym w postaci ubezpieczenia bezrobotnych.
W tych samych kategoriach okazuje się, że kraje Europy Środkowej i Wschodniej wydają na środki pasywne średnio 6 centów z każdego dolara wytworzonego przez pracującego, i dodatkowo 4 centy na środki aktywne rynku pracy. Natomiast kraje UE (OECD) wydają z każdego dolara odpowiednio 26 (23) centów na środki pasywne i 16 (14) centów na środki aktywne. Rozbieżność jest więc ponad siedmiokrotna (Tab. B1.1).
Istotne różnice istnieją pomiędzy krajami OECD. Holandia, Dania i Austria są wśród krajów wydających najwięcej na 1 bezrobotnego pracownika, wydając odpowiednio 85 (55), 60 (34) i 32 (14) centów na środki pasywne (aktywne). W porównaniu z tą grupą kraje Europy Środkowej i Wschodniej zdają się wydawać nawet jeszcze mniej na wspieranie bezrobotnych.
Tabela B1.1 Wydatki na pasywne i aktywne środki rynku pracy (1)
Środki pasywne | Środki aktywne | |||
% PKB | Wydatek na 1 bezrobotnego (2) | % PKB | Wydatek na 1 bezrobotnego (2) | |
Średnia dla UE (3) | 1,73 | 0,26 | 1,16 | 0,16 |
Średnia dla OECD | 1,43 | 0,23 | 0,92 | 0,14 |
OECD - wysoki poziom wydatków | ||||
Holandia | 2,81 | 0,85 | 1,80 | 0,55 |
Dania | 3,12 | 0,60 | 1,77 | 0,34 |
Austria | 1,22 | 0,32 | 0,52 | 0,14 |
OECD - niski poziom wydatków | ||||
Stany Zjednoczone | 0,25 | 0,06 | 0,18 | 0,04 |
Japonia | 0,52 | 0,13 | 0,09 | 0,02 |
Wielka Brytania | 0,82 | 0,12 | 0,37 | 0,05 |
Hiszpania | 1,41 | 0,09 | 0,81 | 0,05 |
Średnia dla EŚW | 0,68 | 0,06 | 0,18 | 0,04 |
Republika Czeska | 0,31 | 0,04 | 0,19 | 0,02 |
Estonia | 0,08 | 0,01 | 0,08 | 0,01 |
Węgry | 0,56 | 0,06 | 0,40 | 0,04 |
Polska | 1,71 | 0,12 | 0,49 | 0,03 |
Słowacja | 0,54 | 0,05 | 0,56 | 0,05 |
Słowenia | 0,89 | 0,11 | 0,83 | 0,11 |
Źródła: OECD Employment Outlook (1997, 1999), CEM Slovak Republic, ELFS (1998), RZS (1999).
(1) Data z różnych lat - 1996, 1997 i 1999 (zob. Tab. 4).
(2) Wydatki na ubezpieczanie bezrobotnych: Stosunek stosunek udziału ubezpieczania bezrobotnych w PKB po stronie wydatków do poziomu bezrobocia (obie wielkości w wyrażeniu procentowym).
(3) Bez danych dla Luksemburga.
(4) Średnia dla wszystkich krajów OECD w Tab. AI.4.
Natomiast kraje takie jak Stany Zjednoczone, Japonia czy Hiszpania wydaja znacznie mniej zarówno na środki pasywne, jak aktywne - wydając 6-13 centów z każdego dolara na ubezpieczenie bezrobotnych i 2-5 centów na środki aktywne. Wskaźniki te są znacznie bliższe wartościom krajów Europy Środkowej i Wschodniej. Tak więc nawet jeśli te ostatnie kraje wydaja na bezrobotnych średnio mniej niż kraje OECD i UE, to ich polityka jest dość podobna do polityki niektórych krajów OECD/UE.
(iv) Względne znaczenie aktywnych i pasywnych środków rynku pracy
Jeśli chodzi o preferencje środków aktywnych i pasywnych - to doświadczenia krajów Europy Środkowej i Wschodniej wydają się zróżnicowane. Estonia, Słowacja i Słowenia w wymiarze udziału PKB na punkt procentowy poziomu bezrobocia wydają na oba rodzaje programów niemal tyle samo, pozostałe trzy kraje preferują środki pasywne wobec aktywnych.
Taką polityką są bliższe przeciętnemu krajowi OECD. W rzeczywistości większość krajów UE i OECD przeznacza więcej zasobów na środki pasywne niż na środki aktywne rynku pracy, a wyjątki to Włochy, Norwegia i Szwecja.
C. Siła związków, obciążenie podatkowe pracy
Przejdźmy do dwóch głównych czynników wpływających na generowanie płac i określających koszt pracy - mianowicie rolę odgrywaną przez związki zawodowe w procesie negocjacji zbiorowych oraz obciążenie podatkowe pracy. Koncentrujemy się na tych dwóch kryteriach dlatego, iż zapewniają one porównywalność naszych wyników z danymi dla krajów Europy Środkowej i Wschodniej oraz rezultatami uzyskanymi przez Nickella dla krajów OECD.
W większości krajów europejskich z wyjątkiem Wielkiej Brytanii związki zawodowe odgrywają znaczącą rolę w ustalaniu poziomu płac, a nawet tam gdzie liczba członków związków zawodowych jest stosunkowo niewysoka porozumienia wynegocjowane w ramach negocjacji zbiorowych można rozciągać na pracowników nie będących członkami związków, dzięki czemu obejmują spory odsetek pracowników. Poza tym ewentualny wpływ negocjacji zbiorowych na płace może zależeć od stopnia koordynacji działań pomiędzy różnymi związkami i organizacjami pracodawców, a także od zakresu zaangażowania państwa w proces negocjowania płac.
Podobnie obciążenie funduszu wynagrodzeń i inne należności podatkowe mogą zwiększać koszt pracy, również gdy wyraźnej presji na podnoszenie wynagrodzeń nie ma. Mimo że część obciążenia podatkowego teoretycznie można przenosić na pracowników poprzez niższe wynagrodzenia, można śmiało przyjąć, iż wysoki poziom obciążeń podatkowych pracy może mieć negatywny wpływ na decyzje dotyczące rekrutacji czy zwolnień.
W porównaniu z krajami w UE i w OECD kraje Europy Środkowej i Wschodniej mieszczą się strefie środkowej skali uszeregowania według stopnia uzwiązkowienia i stopnia koordynacji negocjacji zbiorowych. Występuje w nich natomiast bardzo wysokie obciążenie podatkowe funduszu wynagrodzeń i innych należności - znacznie powyżej poziomu Hiszpanii, Włoch czy Holandii - krajów plasujących się pod tym względem najwyżej w UE.
(i) Negocjowanie płac: rola związków i organizacji pracodawców
Kraje Europy Środkowej i Wschodniej prezentują dość jednolity obraz jeśli chodzi o negocjowanie płac i rolę związków czy organizacji pracodawców. W okresie ostatniej dekady wszystkie te kraje zaczęły odchodzić od zcentralizowanego systemu negocjacji płacowych w kierunku bardziej liberalnego reżymu negocjacji płac, a zmiany te okazały się właściwe zwłaszcza dla nowo tworzonych firm. Tak więc mimo iż uzwiązkowienie i stopień pokrycia są wciąż wysokie - widać istotne różnice pomiędzy sektorami publicznym a prywatnym, przy czym pozycja związków w tym ostatnim jest znacznie słabsza.
Przedstawione dane dotyczą liczby członków związków i faktycznego stopnia pokrycia, a także stopnia koordynacji pomiędzy związkami a organizacjami pracodawców. Liczba członków mierzona jest jako odsetek wszystkich pracowników otrzymujących regularne wynagrodzenia i będących członkami związku zawodowego, natomiast stopień pokrycia porozumieniami zbiorowymi wyrażony jest jako wskaźnik przybierający wartość 1 gdy porozumienia zbiorowe obejmują mniej niż 25% wszystkich pracujących, 2 gdy odsetek ten mieści w granicach 26-69%, i 3 gdy stopień pokrycia przekracza 70%. Wreszcie stopień koordynacji pomiędzy związkami a pracodawcami mierzono wskaźnikiem o wartościach od 1 (niski) do 3 (wysoki).
Stopień uzwiązkowienia jest zróżnicowany - od niskiego w Polsce, gdzie członkami związków jest 34% pracowników otrzymujących regularne wynagrodzenie, po stosunkowo wysoki 62% w Słowacji. Natomiast stopień pokrycia jest wysoki (ponad 70%) w większości krajów, z wyjątkiem Republiki Czeskiej i Estonii (Tab. 5).
Fakt ten jednak nie przekłada się na względną siłę związków - powodem niski stopień koordynacji pomiędzy związkami (Tab. 5). Choć podstawowe założenia czasem ustalane są drogą trójstronnych negocjacji z rządem, to jednak większość negocjacji płacowych odbywa się na poziomie branży lub przedsiębiorstwa. W sektorze prywatnym płace są ustalane przez pracodawców.
Tabela 5. Rola związków i obciążenie podatkowe wynagrodzeń w krajach akcesyjnych
1(1) | 2 | 3 | 4 | 5 | ||
Uzwiązkowienie [%] (2) | Stopień pokrycia (3) | Stopień koordynacji | Obciążenie wynagrodzeń [%] | Obciążenie ogółem [%] | ||
związków | pracodawców | |||||
Republika Czeska | 42,8 | 2 | 1 | 1 | 47,5 | 73,4 |
Estonia | 36,1 | 2 | 2 | 1 | 33,0 | 63,3 |
Węgry | 60,0 | 3 | 1 | 2 | 44,0 | 81,5 |
Polska | 33,8 | 3 | 2 | 1 | 48,2 | 80,0 |
Słowacja | 61,7 | 3 | 2 | 2 | 50,0 | 81,0 |
Słowenii | 60,0 | 3 | 3 | 3 | 38,0 | 69,1 |
Średnia dla EŚW | 49,1 | 43,4 | 74,7 | |||
Średnia dla UE (4) | 44,4 | 23,5 | 53,0 | |||
Średnia dla OECD (5) | 39,6 | 19,5 | 45,4 |
Źródła: Kolumna 1 (z wyjątkiem Słowenii) i 2 (z wyjątkiem Republiki Czeskiej i Węgier) dane MOP (1997) World Labor Report 1997-98 i OECD Employment Outlook (1997); dane dla Słowenii, Republiki Czeskiej i Węgier szacunki Banku Światowego. Kolumny 3, 4 i 5 z (i) Deloitte Touche Tohmatsu International - Taxation in Eastern Europe (1997), (ii) Bank of Estonia, (iii) Polish Agency for Foreign Investment, (iv) EIU (1998), i (v) Labour Regulations in Eastern Europe, Business Eastern Europe.
(1) Wszystkie dane za rok 1995, z wyjątkiem Danii, Irlandii, Włoch, Hiszpanii i Szwecji (1993); dane dla Słowenii mają charakter szacunkowy.
(2) Odsetek pracowników otrzymujących regularne wynagrodzenie należących do związku zawodowego.
(3) 1: mniej niż 25% of pracowników objętych jest porozumieniami zbiorowymi, 2: stopień pokrycia 26-69%, 3: stopień pokrycia od 70% wzwyż.
(4) Bez Grecji i Luksemburga.
(5) Średnia dla wszystkich krajów OECD w Tab. AI.5.
Kraje członkowskie UE i OECD przedstawiają obraz bardziej zróżnicowany. Stopień uzwiązkowienia i stopień pokrycia są istotnie różne w różnych krajach, a Stany Zjednoczone i Szwecja znajdują się na przeciwległych punktach krańcowych (Tab. AI.5). Poziom koordynacji w różnych krajach również zasadniczo zmieniał się w ciągu ostatnich kilku lat, choć nie rysuje się żaden wyraźny trend. Związki i organizacje pracodawców w krajach skandynawskich i Europie Centralnej przejawiają tendencję do koordynowania działań w zakresie negocjacji płacowych, niewielki stopień koordynacji widać natomiast w Wielkiej Brytanii czy w Stanach Zjednoczonych (OECD, 1997; Nickell 1997). Pod tym względem kraje Europy Środkowej i Wschodniej plasują się gdzieś w połowie skali, obok krajów takich jak Belgia czy Holandia.
(ii) Opodatkowanie wynagrodzeń
Poziom obciążenia podatkowego w krajach Europy Wschodniej jest wysoki, nawet według standardów zachodnioeuropejskich. Poziom podatków wynosi w tych krajach od 33% w Estonii do 50% w Słowacji, podczas gdy w krajach UE poziom przekraczający 30% mają tylko Francja, Włochy, Hiszpania i Szwecja, a nigdzie nie ma powyżej 40% (Tab. 5 i Rys. 2).
Rys. 2. Obciążenie podatkowe pracy w wybranych krajach OECD i krajach akcesyjnych
W okresie transformacji presja na utrzymanie wysokiego opodatkowania funduszu wynagrodzeń, a nawet na jego podwyższenie, była bardzo silna. Bezrobocie rosło, zmuszając rządy do ciągłego zwiększania wydatków na systemy ubezpieczanie bezrobotnych i aktywne środki rynku pracy. Starzenie się ludności i spadający wskaźnik zatrudnienia stwarzały dodatkowe obciążenie dla powszechnego systemu rent i emerytur - poprzez spadające przychody i rosnące wydatki. Wreszcie kurczenie się przychodów z innych rodzajów podatków i opłat wskutek spadku aktywności gospodarczej zmuszały do poszukiwania alternatywnych źródeł przychodów dla pokrycia wydatków publicznych, w szczególności na służbę zdrowia i pomoc społeczną.
Mimo tych problemów niektóre kraje (np. Węgry) ostatnio zaczęły obniżać opodatkowanie funduszu wynagrodzeń, choć w bardzo wolnym tempie i stopniowo, a są podstawy do przypuszczeń, iż inne kraje pójdą tą samą drogą w miarę poprawy sytuacji ekonomicznej, zmniejszając poziom bezrobocia.
Obciążenie podatkowe pracy jest większe od niż wskazywałaby sama kwota podatku od wynagrodzeń. Podatki od towarów i usług oraz podatek dochodowy również wpływają na przychody z pracy i są częścią podatkowego klina wbijanego między koszt pracy a wynagrodzenia faktyczni wypłacane. Po uwzględnieniu podatku zarówno konsumpcyjnego, jak dochodowego okazuje się, że pod względem poziomu obciążenia podatkowego pracy ogółem kraje różnią się pomiędzy sobą znacznie a Europa Wschodnia wciąż wykazuje najwyższe obciążenie podatkowe ogółem (Tab. 5 i Rys. 2) .
Na podstawie przedstawionych w tej części raportu informacji można powiedzieć, że w dekadzie lat 90-tych kraje akcesyjne UE już przestawiły się na instytucje rynku pracy takie, które przypominają swoje odpowiedniki w krajach członkowskich UE. W procesie tym kraje te nie poszły jednak w kierunku ani najbardziej ani najmniej elastycznych modeli, decydując się raczej na stosunkowo umiarkowany zestaw rozwiązań instytucjonalnych, co plasuje je w środku skali elastyczności. Tylko pod jednym względem kraje Europy Środkowej i Wschodniej znajdują się na samym końcu skali - poziomu opodatkowania funduszu wynagrodzeń.