Izabela Matasek - Wasilewska
Walerian Polak
Powiatowy Urząd Pracy w Iławie

Program specjalny "ZENIT"

Wstęp
Prezentowany program specjalny był próbą systemowej pomocy osobom bezrobotnym podejmującym działalność gospodarczą w oparciu o pożyczki z Funduszu Pracy. Przedstawienie jego założeń wydaje się celowe w obecnej sytuacji. Drugim, nie mniej istotnym argumentem jest rola jaką rozwojowi przedsiębiorczości nadaje "Narodowa Strategia Wzrostu Zatrudnienia i Rozwoju Zasobów Ludzkich w latach 2000 - 2006". Mówiąc o rozwoju przedsiębiorczości należy mieć na uwadze zarówno tworzenie miejsc pracy w istniejących zakładach, jak też tworzenie miejsc pracy poprzez samozatrudnienie. Program "Zenit" dotyczy tego drugiego. 
"Zenit" powstał w 1999 roku na podstawie rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 10 grudnia 1998 r. w sprawie programów specjalnych przeciwdziałania bezrobociu (Dz.U. Nr 156, poz.1023) i wykorzystując instrumenty w tym rozporządzeniu przewidziane. Miał wspomóc grupę bezrobotnych, którzy zamierzali podjąć działalność gospodarczą a nie mieli możliwości skorzystania z nieodpłatnego doradztwa. Potrzebę takiego projektu wykazali nasi klienci podczas rozmów z doradcą zawodowym oraz pracownikiem d/s pożyczek. Z rozmów tych często wynikała potrzeba wręcz "technicznego instruktażu" tych osób. Zakładany koszt realizacji programu wysoki nominalnie, w rzeczywistości okazuje się znacznie niższym gdyż istotnym udziałem w programie są pożyczki, czyli koszty podlegające zwrotowi. Każde zaś przedsiębiorstwo, powstałe w ramach programu może z biegiem czasu stworzyć kolejne miejsca pracy. Czas realizacji programu "Zenit" został podzielony na dwa półroczne okresy: pierwszy - II półrocze 1999 r. z założeniem udzielenia 20-tu pożyczek, drugi, I półrocze 2000 r. - 30 pożyczek . Program był wdrażany tylko w pierwszym z zakładanych okresów. W roku 2000-nym urząd nie mógł ponosić kosztów tego programu ze względu na określoną strukturę wydatków i przekroczenie zalecanego udziału programów specjalnych. W roku 1999 program "Zenit" został uruchomiony nie w czerwcu, jak zakładano a w sierpniu. Na realizację pozostało więc tylko pięć miesięcy, w ciągu których powstało 18 przedsiębiorstw. 

I. Założenia programowe.
Wobec spadku liczby ofert pracy dla części bezrobotnych samozatrudnienie może stać się jedyną możliwością uzyskania pracy. W styczniu 1999 r. w związku z przekształceniami w ramach reformy administracyjnej zakres terytorialny działania urzędu uległ zmianie. Powiatowy Urząd Pracy w Iławie objął swym działaniem rejony o bardzo niekorzystnej strukturze zatrudnienia (duży udział terenów, na których wcześniej istniały państwowe gospodarstwa rolne). W efekcie tych zmian liczba bezrobotnych objętych działaniem urzędu wzrosła dwukrotnie. W pierwszym kwartale 1999 roku liczba zgłoszonych ofert pracy wynosiła 487. Zakładając, iż efekty pozyskiwania miejsc pracy w następnych kwartałach będą kształtowały się podobnie można było założyć w przybliżeniu liczbę 1.900 czyli zbliżoną do lat poprzednich jednak - jak wyżej przytoczono - przy dwukrotnie większej liczbie bezrobotnych. Należało się również spodziewać napływu bezrobotnych z innych reformowanych sektorów w tym: oświaty, służby zdrowia i administracji państwowej. Osoby z doświadczeniem zawodowym mają szansę realnej oceny powodzenia działalności gospodarczej, którą zamierzałyby podjąć. Wspomniane doświadczenie i wiedza dotycząca lokalnego rynku wymieniane były przez zainteresowanych jako najistotniejsze elementy rokujące sukces w działalności gospodarczej. Opinie te zostały zebrane w postaci wywiadów przeprowadzonych przez pracowników urzędu z podmiotami gospodarczymi prowadzącymi działalność, którą rozpoczęli w oparciu o pożyczki z Funduszu Pracy. Często pojawiającym się w kwestionariuszach wywiadu argumentem jest konieczność szkolenia, którego uczestnicy mogliby zdobyć podstawową wiedzę z zakresu:
· marketingu - określenia potrzeb rynku, możliwość i sposoby pozyskania klientów i partnerów,
· prawno-podatkowych aspektów działalności - umiejętność dokonywania rozliczeń z budżetem,
· księgowości - znajomość dokumentacji i podstawowych technik księgowania,
· biznes planu - możliwość świadomego podejmowania decyzji kredytowych czyli dotyczących zdarzeń przyszłych.
Wspomniane wyżej opinie wydają się potwierdzać ogólny pogląd na kwestię podejmowania działalności. Zakładając aktywizację bezrobotnych i pomoc w podejmowaniu działalności należałoby poza wsparciem finansowym w postaci pożyczki, przeszkolić te osoby w wyżej określonych ramach. Następnie zaś wspomóc powstałe podmioty w pierwszym okresie prowadzenia działalności w zakresie finansowania konsultacji bieżących w biurach doradztwa podatkowego. Potrzeba tego rodzaju wsparcia na tutejszym terenie była tym bardziej uzasadniona, iż działalność instytucji wspierających rozwój małej i średniej przedsiębiorczości była nieznaczna. Olsztyński inkubator przedsiębiorczości powstał po uruchomieniu programu. Najczęściej przyjmowanym lokalnie rozwiązaniem systemowym w chwili powstawania programu było: obniżenie stawek podatkowych bądź zwolnienia z podatku lokalnego w przypadku prowadzenia działalności gospodarczej lub jej rozpoczynaniu . Inne podejmowane inicjatywy na rzecz rozwoju gospodarczego np. Program rozwoju przedsiębiorczości w gminie i mieście Susz w I dekadzie XXI wieku "GMINA 2010" pozostawały w fazie założeń. Jedynym ośrodkiem zorientowanym na rozwój tego rodzaju działań była Iławska Izba Gospodarcza jednak działalność Izby skupiała się głównie - zgodnie z założeniami statutowymi - na wspieraniu jej członków czyli podmiotów już działających. Osoby pragnące podjąć działalność gospodarczą, nie mając w tej dziedzinie doświadczeń czują się zagubione z powodu braku kompleksowego doradztwa w tym zakresie. Często z tego względu nie decydują się podejmować tego rodzaju prób . Program "Zenit" miał wykorzystując omówione niżej instrumenty wypełnić tę lukę inspirując i koordynując działania bezrobotnych dążących do samozatrudnienia.

II. Grupy ryzyka.
Prowadzenie działalności gospodarczej jest formą zarobkowania, która charakteryzuje się ponoszeniem ryzyka związanego z całokształtem działalności a więc nie tylko ekonomicznego ale także związanego z sytuacją indywidualną i społeczną przedsiębiorcy. Ponoszenie wspomnianego ryzyka jest elementem zniechęcającym w sposób istotny potencjalnych przedsiębiorców, w efekcie czego osoby te zwiększają liczbę bezrobotnych. W roku 1998 na terenie działania Rejonowego Urzędu Pracy w Iławie 36-ciu bezrobotnych skorzystało z pożyczki na rozpoczęcie działalności gospodarczej, co w stosunku do bezrobocia kształtującego się blisko czterech tysięcy osób jest wielkością znikomą. Na terenie Susza i Kisielic (gminy, które weszły do powiatu) umowę o tego rodzaju pożyczkę zawarło w 1998 - 10 osób. Zmniejszenie utrudnień może wpłynąć na zmianę postawy uczestników i większe zainteresowanie samozatrudnieniem jako formą zarobkowania powodując odpływ z bezrobocia. Zawężenie grupy ryzyka nastąpiło przez zastosowanie przesłanek formalnych:
a) fakt pozostawania bezrobotnym,
b) brak doświadczeń w prowadzeniu działalności gospodarczej.
O udziale w programie decydowała także weryfikacja i ocena przedsięwzięcia na poszczególnych etapach realizacji. 
W szczególności program "Zenit" objął bezrobotnych pracujących uprzednio w sektorach:
- służby zdrowia,
- oświacie, 
- administracji publicznej,
- rolnictwie.
Nie wydawało się jednak racjonalnym ograniczanie przystępowania do programu bezrobotnym spoza tych sektorów. Naturalną barierę stanowiła obawa przed ryzykiem niepowodzenia przedsięwzięcia. 
Program przewidywał docelowo podjęcie działalności gospodarczej przez 50-ciu bezrobotnych.

III. Uczestnicy programu.
1. Powiatowy Urząd Pracy w Iławie.
Urząd rozpropagował wynikające z programu możliwości, starając się dotrzeć do maksymalnej liczby swoich klientów, potencjalnych przyszłych przedsiębiorców. PUP w Iławie przygotował dokładne informacje w formie ulotek i broszur, a także zapewnił swobodny dostęp do upoważnionej osoby - doradcy zawodowego, którego zadaniem było wyjaśnianie wątpliwości i wstępna ocena powodzenia w przypadku uczestnictwa w programie "Zenit". Osoba ta w miarę potrzeb spotykała się z zainteresowanymi w filiach urzędu. Wyłaniając tym samym adresatów programu. Ponadto urząd finansował ze środków Funduszu Pracy koszty, które zostały poniesione z tytułu udzielonych pożyczek oraz szkolenia bezrobotnych w zakresie przygotowującym ich do rozpoczęcia działalności gospodarczej. Podczas realizacji programu urząd współpracował z innymi uczestnikami programu "Zenit". 
2. "Kurier Iławski" - powiatowy tygodnik lokalny - był patronem medialnym programu rozpropagował ideę programu "Zenit", informował społeczność lokalną o jego realizacji i efektach.
3. Urząd Gminy i Miasta w Suszu - umożliwił korzystanie z konsultacji świadczonych przez pracownika urzędu będącego doradcą gospodarczym.
4. Regionalna Izba Przemysłowo - Handlowa "Warmia i Mazury" - zrzesza przedsiębiorców różnych branż, z których doświadczenia mogli skorzystać chcący prowadzić podobną działalność (podczas organizowanych w tym celu spotkań). 
5. BIG Bank GDAŃSKI SA - umożliwił korzystanie z konsultacji świadczonych przez pracownika banku będącego specjalistą d/s kredytów świadczonych przedsiębiorstwom.
6. Biuro doradztwa podatkowego ewentualnie biuro rachunkowe jako realizatorzy szkolenia i świadczący doradztwo w pierwszym okresie prowadzenia działalności.
Na etapie projektowania programu nie było możliwe określenie, które konkretnie biuro czy biura doradztwa podatkowego wezmą udział w programie. Kwestia ta została rozstrzygnięta w trybie przetargu nieograniczonego na podstawie ustawy z dnia 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych. Uczestnictwo biura przewidziane było w dwóch etapach programu: IV - indywidualne szkolenie bezrobotnych i VII - konsultacje w pierwszym okresie działalności. Oba te etapy poza pożyczką były najistotniejszymi założeniami programu "Zenit". Z tego względu udział doradcy podatkowego w realizacji programu wydawał się niezbędny. Alternatywa jaką mogłoby być szkolenie przeprowadzone przez jednostkę szkolącą wydawała się nieekonomiczna ze względu na dodatkowe koszty wiążące się z funkcjonowaniem firmy szkolącej. Koszy administracyjne, amortyzacja lokali i sprzętu, zysk związany z faktem, iż dla jednostki szkolącej właśnie szkolenie jest głównym przedmiotem działalności, w przypadku szkolenia przez biuro podatkowe nie występują. Inne argumenty przemawiające za tym rozwiązaniem zostały przedstawione w opisie sposobu realizacji.
7. Bezrobotni podejmujący działalność gospodarczą.
Bez wątpienia uczestnikiem programu był każdy bezrobotny, który program rozpoczął. Uczestnictwo tej grupy podmiotów było w programie "Zenit" szczególnie aktywne, ponieważ nie wystarczy zaangażowanie osobiste. Do skorzystania z instrumentu pożyczki bezrobotny musiał zaangażować wymierne środki, w postaci kapitału, lokalu czy zabezpieczenia umowy. Z tego powodu można było wnioskować, że taka właśnie forma spowoduje wśród zainteresowanych bezrobotnych aktywność świadomą, poprzedzoną głęboką analizą własnej sytuacji. 

IV. Sposób realizacji.
Program specjalny "Zenit" przewidywał siedem etapów jego realizacji. Na jego kolejnych etapach zaangażowanie poszczególnych uczestników było różne. 

Etap pierwszy.
Rola urzędu i "Kuriera Iławskiego" polegała na dotarciu do jak największej liczby bezrobotnych, którzy mogli być potencjalnymi uczestnikami programu. Przewidziane były bezpośrednie formy kontaktu np. rozmowy pracowników urzędu pracy z bezrobotnymi oraz pośrednie np. materiały informacyjne przygotowane przez urząd i udostępnione w miejscach publicznych, a także informacje przekazywane w formie ogłoszeń i artykułów w "Kurierze Iławskim". Na tym etapie bezrobotny mógł było wykazać zainteresowanie i aktywność poprzez kontakt z wyznaczonym pracownikiem urzędu, którym był doradca zawodowy. Zadaniem doradcy było udzielenie wyczerpujących informacji na temat założeń programu i jego realizacji. Musiał on także dokonać weryfikacji formalnej związanej ze spełnieniem określonych umową pożyczki warunków oraz określić przydatność zawodową zainteresowanego. Jednak nawet w przypadku negatywnej opinii doradcy o zainteresowanym w zakresie jego możliwości osobowych jako przedsiębiorcy, nie wyłączało to automatycznie bezrobotnego od programu a powodowało tylko skupienie na nim uwagi podczas realizacji następnych etapów. Doradca na tym etapie udostępniał przystępującemu do programu dokumenty, których złożenie warunkowało podpisanie umowy o pożyczkę w etapie V-tym.

Etap drugi.
Urząd kierował bezrobotnego do instytucji określonych w rozdziale III w punktach 3 - 5 w zależności od przynależności terytorialnej oraz oczekiwań uprawnionego. W jednostkach tych odbywały się konsultacje wstępne, których ideą było dokonanie charakterystyki rynku danej branży i próba umiejscowienia na tym rynku nowego podmiotu. Można było spodziewać się, iż po tym właśnie etapie z dalszego udziału zrezygnuje największa liczba osób, z powodów merytorycznych. Niezmiernie istotnym było aby decyzja o odstąpieniu od programu została podjęta osobiście przez bezrobotnego, w tym sensie, że to on sam powinien dojść do wniosku, iż jego pomysł na rozpoczęcie działalności ma nikłe szanse powodzenia. Kompetencje pracowników UGiM w Suszu, Big BG oraz doświadczenie przedsiębiorców zrzeszonych w Regionalnej Izbie Przemysłowo - Handlowej "Warmia i Mazury" pozwoliły założyć, że po obiektywnym zaprezentowaniu sytuacji faktycznej, autonomiczny wybór należał będzie do bezrobotnego.

Etap trzeci.
Bezrobotny po wyżej przedstawionych konsultacjach ponownie pojawiał się w urzędzie u doradcy zawodowego. Był to moment sprecyzowania oczekiwań uczestnika programu oraz jego deklaracji o przejściu do następnego etapu, którym było szkolenie lub decyzji o odstąpieniu od programu. Zaznaczyć należy, iż do tego momentu nie zostało uruchomione żadne wymierne finansowanie ze środków Funduszu Pracy. W przypadku zainteresowania kontynuacją programu przez bezrobotnego urząd pracy kierował go na szkolenie.

Etap czwarty - szkolenie.
Etap ten przewidywał indywidualne przeszkolenie osób bezrobotnych skierowanych przez urząd. Finansowanie szkolenia oparte zostało na podstawie § 5 pkt 3, lit.d rozporządzenia MPiPS z dnia 10 grudnia 1998 r. w sprawie programów specjalnych przeciwdziałania bezrobociu przewidującego wykorzystanie środków Funduszu Pracy na pokrycie kosztów szkolenia, konsultacji i doradztwa. Ze względu na indywidualizację szkolenia występowały w jego trakcie również elementy konsultacji i doradztwa. Przewidywany czas trwania szkolenia wynosił 24 godziny. Odbywało się ono przez trzy do siedmiu dni w siedzibie biura podatkowego. Zróżnicowany czas szkolenia wynikał z potrzeb indywidualnych np. konieczności porównania cen na rynku, znalezienia potencjalnych dostawców itp. Wybór podmiotu szkolącego został dokonany w trybie przetargu dwustopniowego zgodnie z ustawą z dnia 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych . Program szkolenia jak przedstawiono rozdziale I-wszym miał zapewnić przyswojenie podstawowej i niezbędnej wiedzy dotyczącej rozpoczęcia i prowadzenia działalności gospodarczej w aspektach prawnym, podatkowym, księgowym i marketingowym. W szczególności zaś obejmował następujące zagadnienia:
- analizę nakładów i źródeł finansowania planowanego przedsięwzięcia, 
- rynkowe aspekty działalności gospodarczej,
- prawne formy prowadzenia działalności,
- rozliczenia z urzędem skarbowym i ZUS,
- podstawy księgowości, w zakresie potrzeb własnych,
- analizę finansową,
- przygotowywanie dokumentów niezbędnych dla instytucji finansowych ( wniosek kredytowy, biznes plan),
- marketingowe instrumenty oddziaływania na rynek.
Udział poszczególnych zagadnień w programie ramowym był różny w zależności od oczekiwań poszczególnych uczestników szkolenia i prowadzony w oparciu o konkretne zamiary pożyczkobiorcy. Zadaniem doradcy podatkowego była szczegółowa analiza zakładanego przedsięwzięcia pod względem organizacyjnym i ekonomicznym. Wykazana indywidualizacja potrzeb szkoleniowych wyłączała możliwość dokładnego określenia szczegółowych cech jakościowych zakładanej usługi szkoleniowej. Pozwalało to skorzystać z art. 54 ustawy o zamówieniach publicznych i zastosować dwustopniowy tryb przetargu. Dodatkowymi argumentami przemawiającymi za zastosowaniem tej procedury przetargowej były możliwości występujące w jego drugim etapie. Po pierwsze ograniczenie wyboru do ofert biur z dużym doświadczeniem i szczególnie wysoko notowanych na lokalnym rynku (osobno dla Iławy, Lubawy i Susza). Druga korzyść wynikająca z art. 53 przytaczanej ustawy dotyczy negocjacji z oferentami, które wydają się skuteczniejsze w uzyskaniu atrakcyjnej ceny usługi szkoleniowej. Biura doradztwa podatkowego, które zwyciężyły w przetargu były uczestnikami etapu VII-go. Elementem formalnie kończącym etap IV była opinia biura o uczestniku szkolenia i zakładanym przez niego przedsięwzięciu. 

Etap piąty - pożyczka
Przygotowany pod względem merytorycznym do prowadzenia działalności gospodarczej bezrobotny mógł w tym etapie ubiegać się o pożyczkę, której finansowanie miało się opierać na § 5 pkt 3, lit. b rozporządzenia dot. programów specjalnych pozwalającym zastosować pożyczkę nisko oprocentowaną, pod warunkiem nieprzerwanego prowadzenia działalności gospodarczej przez okres co najmniej trzech lat. Przy udzielaniu pożyczki miały zastosowanie ustalenia regulaminu udzielania pożyczek z Funduszu Pracy , w szczególności dotyczące trybu postępowania oraz jej przeznaczenia i sposobów zabezpieczeń. Maksymalna kwota pożyczki mogła mieć wartość 25.000 zł, a jej spłata rozłożona maksymalnie na cztery lata. 

Etap szósty - rozpoczęcie działalności.
Etap ten związany był przede wszystkim z aktywnością bezrobotnego, który podejmuje działalność gospodarczą . Rola innych uczestników programu była jedynie wspomagającą. 

Etap siódmy - refundacja.
Przez okres pierwszych sześciu miesięcy działania nowego podmiotu gospodarczego biuro rachunkowe miało wspomagać jego funkcjonowanie. W ramach tej formy przedsiębiorca mógł oczekiwać doradztwa ekonomicznego związanego ze sprawami bieżącymi wynikającymi z aktywności gospodarczej oraz pomocy w zakresie prowadzenia dokumentacji firmy zarówno rachunkowej jak i dotyczącej rozliczeń z instytucjami państwowymi, samorządowymi (podatki, składki ZUS) i kontrahentami. PUP refundował pożyczkobiorcom część kosztów poniesionych na wspomniane konsultacje i doradztwo na podstawie § 5 pkt 3, lit. d przytaczanego rozporządzenia. Z refundacji tej uczestnicy programu mogli skorzystać do kwoty 300 zł miesięcznie przez okres 6-ciu m-cy lub w okresie 12 m-cy w kwocie nie przekraczającej 2.000 zł. Skorzystanie z drugiej możliwości wymagało rozłożenia wspomnianej sumy równomiernie w ciągu całego roku. Refundacja była dokonywana za faktycznie poniesione koszty, udokumentowane rachunkiem wystawionym przez obsługujące biuro podatkowe.


Wnioski
W dniu 17 lipca 2001 roku czyli półtora roku po rozpoczęciu działalności gospodarczej przez uczestników "Zenita" został przeprowadzony wywiad z wybranymi losowo 9-cioma przedsiębiorcami. Celem rozmów była ocena programu i poszczególnych jego elementów, dokonana z perspektywy czasu i uwzględniająca doświadczenia uczestników "Zenita". Oceny, które uzyskano wydają się zadawalające, program generalnie oceniono pozytywnie. 

Istotnym osiągnięciem programu jest w opinii przedsiębiorców:
- jego kompleksowość,
- zmniejszenie ryzyka niepowodzenia przedsięwzięcia,
- pomoc doradcza w pierwszym okresie prowadzenia działalności.
Najmniej przydatne były, jak wykazał sondaż, konsultacje ocenione jako zbyt krótkie, informacje zaś - w trakcie konsultacji udzielane - powtarzalne (z przekazanymi podczas szkolenia). Jednak pomimo gorszej oceny tego etapu, poza funkcją poznawczą spełniał on także rolę decyzyjną. Wiele osób już po tym etapie rezygnowało z udziału w "Zenicie". Na wstępne konsultacje zostały skierowane 32 osoby, zaś szkolenie indywidualne ukończyły 23 osoby z których 18 zaistniało jako przedsiębiorcy. Spośród osiemnastu osób, które podjęły działalność gospodarczą szesnaście prowadzi ją nadal. W trakcie trwania programu powstało 10 nowych miejsc pracy. W najlepszym przypadku uczestnik projektu stworzył poza swoim pięć kolejnych miejsc pracy, choć oczywiście istotny udział wśród uczestników stanowią przedsiębiorstwa, które nie zatrudniają nikogo a ich charakter jest tego rodzaju, że prawdopodobnie nigdy nie powstaną w nich miejsca pracy. 
Błędem programu była zbyt mała liczba jednostek przeprowadzających szkolenie. Fakt ten powodował konieczność oczekiwania na szkolenie i wydłużał czas uruchomienia pożyczki. Należy podkreślić, że mimo popełnianych błędów, program zarówno w ocenie pożyczkobiorców, jak i pracowników go realizujących oraz biorąc pod uwagę osiągnięte efekty został oceniony pozytywnie. Wniósł on nową jakość w zakresie wspierania przedsiębiorczości. Niezbędne jest dalsze wspieranie przez państwo osób podejmujących działalność gospodarczą i to może być wystarczająca przesłanka do reaktywowania programu i pozytywnej oceny jego użyteczności jako formy przeciwdziałania bezrobociu.